L’atto legislativo imporrà ai Paesi membri di elaborare dei piani strategici nazionali per la resilienza climatica, prevedendo inoltre un piano strategico a livello UE entro il 2028
In un clima di crescente resistenza politica alle misure per il clima, la proposta della Commissione Europea del 27 ottobre scorso, volta a istituire un “Quadro per la resilienza climatica”, potrebbe apparire prematura. Tuttavia, il moltiplicarsi dei disastri climatici e le più recenti evidenze scientifiche suggeriscono che arrivi proprio al momento giusto. Il fulcro della proposta è un atto legislativo UE che imporrà ai Paesi membri di elaborare dei piani strategici nazionali per la resilienza climatica, prevedendo inoltre un piano strategico a livello di Unione entro il 2028.
Come spiega il think tank Bruegel, l’iniziativa legislativa incontrerà degli ostacoli politici, poiché alcuni governi vedono con sfavore l’obbligo giuridico di prepararsi ai cambiamenti climatici. Eppure, la scelta che i Paesi si trovano di fronte non riguarda il sostenere o meno i costi dei rischi climatici, ma se investire prima che i disastri colpiscano, o pagare un prezzo più elevato in seguito.
I COSTI DEI PAESI UE PER GESTRE I DISASTRI NATURALI
Attualmente i governi europei spendono cifre senza precedenti per i soccorsi post-disastro – spesso per compensare una scarsa copertura assicurativa – mentre gli investimenti in prevenzione e mitigazione dei rischi restano esigui e frammentati, preparando il terreno per perdite ancora maggiori in futuro. I governi tendono ad affrontare ogni calamità nel momento in cui si verifica, anziché pianificare una strategia per gestire eventi meteorologici estremi sempre più frequenti.
Ad esempio, a Valencia l’alluvione del 2024 ha causato perdite record che avrebbero potuto essere mitigate, se fossero state realizzate le opere di protezione idraulica approvate nel 2011. Interventi che non sono mai stati finanziati, in seguito ai tagli dell’era dell’austerità che hanno ridotto del 75% gli investimenti nel settore idraulico nella provincia.
Il nuovo quadro proposto dalla Commissione mira a trasformare la cultura della consapevolezza del rischio. L’Unione Europea si trova in una posizione favorevole per gestire rischi di questa portata e a lungo termine, grazie alle sue capacità di governance e coordinamento, garantite dalle istituzioni comuni e dal bilancio UE. Tuttavia, queste capacità non sono ancora integrate in una strategia capace di prevedere con precisione i pericoli e di intervenire prima che si verifichi il disastro.
Il nuovo quadro normativo proposto potrebbe spostare l’attenzione delle politiche dal recupero all’anticipazione, agendo su quattro fronti principali.
UNA TRAIETTORIA PER L’ENTITÀ E LE TEMPISTICHE DEL CAMBIAMENTO CLIMATICO
La nuova normativa impegnerebbe la Commissione ad utilizzare, come guida per le politiche, una traiettoria di riferimento per il riscaldamento globale: 1,5°C entro il 2030, 2°C entro il 2050 e 3°C entro il 2100, basandosi sui pareri del Comitato consultivo scientifico europeo sui cambiamenti climatici. Tuttavia, va ricordato che l’Europa registra già temperature ben superiori alla media globale, attestandosi a circa 2,5°C al di sopra dei livelli preindustriali.
La proposta di legge si limita a richiedere ai governi di “incoraggiare” le autorità pubbliche a tenere conto di tale traiettoria nella pianificazione di bilancio, nell’assetto territoriale e nelle valutazioni di impatto ambientale; non viene stabilito alcun obbligo giuridico vincolante per le autorità pubbliche.
L’introduzione di un preciso obbligo procedurale – che imponesse di includere i probabili impatti climatici nella pianificazione pubblica, considerando al contempo i costi e i danni derivanti dall’azione (o dall’inazione) – avrebbe rappresentato un efficace antidoto contro il negazionismo climatico da parte di chi ricopre cariche pubbliche.
Ciononostante, l’adozione di una base di riferimento condivisa aiuterà i responsabili politici in tutta Europa a pianificare partendo da presupposti comuni. Il ritmo del riscaldamento globale dovrebbe inoltre spingere i governi a valutare il compromesso tra investimenti più contenuti oggi e costi futuri decisamente più elevati.
RESPONSABILITÀ DEL RISCHIO
La proposta di legge dell’UE sulla resilienza climatica richiederebbe ai governi di individuare i cosiddetti “responsabili del rischio” (risk owners), ovvero le autorità pubbliche incaricate di gestire ciascuno dei principali rischi climatici emersi dalle valutazioni nazionali. I piani nazionali dovranno inoltre specificare, per ogni misura di resilienza, l’autorità competente, le tempistiche di attuazione e gli indicatori per monitorare i progressi. In questo modo, la preparazione al cambiamento climatico diventerebbe una responsabilità condivisa tra tutti i ministeri – inclusi quelli competenti per agricoltura, industria, commercio e infrastrutture – nonché tra le amministrazioni regionali e locali.
Si tratterebbe di un passo significativo per superare l’attuale frammentazione delle responsabilità in materia di rischi climatici, una situazione che ha finora frenato gli investimenti in prevenzione. Attualmente i governi intervengono per coprire le perdite solo dopo il verificarsi di un evento, spesso in assenza di coordinamento o di regole coerenti. Ciò alimenta un circolo vizioso: imprese e famiglie, aspettandosi che lo Stato copra i danni in occasione di eventi futuri, finiscono per non stipulare adeguate polizze assicurative. Il ripristino a seguito di un disastro assorbe risorse che dovrebbero essere destinate, in primo luogo, a rendere le infrastrutture resilienti al clima.
Tuttavia, il quadro normativo proposto dall’UE non garantirà, di per sé, che l’identificazione dei rischi si diffonda in modo tale da ripartire sull’intera società l’onere degli investimenti nella resilienza climatica. I soggetti privati non vengono infatti individuati come “responsabili del rischio”; il loro coinvolgimento avviene piuttosto attraverso linee guida che riguardano la valutazione e la contabilizzazione degli attivi, i piani aziendali di transizione e resilienza, nonché il settore assicurativo. Sarà necessario un intervento delle autorità nazionali per coinvolgere il settore privato e spostare l’attenzione dalla protezione dei singoli beni a un approccio sistemico volto a rafforzare le infrastrutture.
ACCESSO A INFORMAZIONI AFFIDABILI SUI RISCHI CLIMATICI LOCALI
Con il quadro proposto, la Commissione ha lanciato uno strumento digitale pubblico che consente di esplorare i pericoli climatici cui è esposta una determinata località in un arco temporale prescelto. L’obiettivo è offrire al pubblico la possibilità di comprendere in che modo la traiettoria di riferimento del riscaldamento globale inciderà sulle diverse aree dell’Europa.
Il nuovo strumento “European Climate Viewer” si avvale dei dati sui pericoli e dei modelli già esistenti, forniti dal Copernicus Climate Change Service (C3S), per offrire informazioni cartografiche suddivise per tipologia di pericolo, orizzonte temporale e settore, basate sulla traiettoria di riferimento. Include inoltre le “storyline” (narrazioni) dell’iniziativa “Destination Earth”, che riproducono eventi estremi realmente accaduti, sia nel clima attuale sia in uno scenario in cui la temperatura globale è superiore di 2°C rispetto ai livelli preindustriali – il valore previsto dalla traiettoria di riferimento entro il 2050. È previsto in futuro l’inserimento di dati su esposizione e vulnerabilità, passando così dall’analisi dei pericoli a quella dei rischi, sebbene non siano state ancora indicate date precise.
Questo strumento digitale ad accesso aperto crea valore mostrando l’evoluzione dei pericoli in relazione all’aumento delle temperature. Presentando i cambiamenti in modo uniforme in tutta l’UE, esso permette di inquadrare il rischio come una questione sistemica – e non come una semplice “sfortuna” locale – garantendo al contempo la confrontabilità tra diverse località. Una volta che le imprese e i proprietari di immobili hanno preso visione dei potenziali rischi climatici che interessano una specifica area, diventa più difficile ignorarli.
MIGLIORARE LA DETERMINAZIONE DEL PREZZO DEL RISCHIO E LA COPERTURA ASSICURATIVA
La Commissione propone inoltre di istituire una “Climate Insurance Alliance” (Alleanza per le assicurazioni climatiche), che riunisca assicuratori, riassicuratori, esperti di modellazione del rischio, investitori, l’Autorità europea delle assicurazioni e dei fondi pensione aziendali e professionali (EIOPA) e le autorità pubbliche. Entro la fine del 2027 l’Alleanza dovrà definire una prima serie di misure volte a incrementare la diffusione delle assicurazioni, incentivare la prevenzione e valutare la capacità di coprire i rischi legati a catastrofi naturali, ricorrendo ad esempio alla riassicurazione e alle obbligazioni catastrofali (“catastrophe bonds”). Il piano esplorerà anche possibili partenariati pubblico-privati a livello nazionale, regionale ed europeo.
Queste misure sono importanti per colmare il divario di protezione assicurativa in materia di clima. Una maggiore consapevolezza del rischio è fondamentale per innescare una valutazione più accurata dei rischi climatici ed evitare brusche rivalutazioni a seguito di disastri climatici. Inoltre, la valutazione a lungo termine dei rischi climatici è scarsa, poiché i contratti assicurativi vengono rinnovati annualmente, quindi i mercati finanziari non sono guidati da variazioni trasparenti nella determinazione dei prezzi del rischio.
RISORSE FINANZIARIE, NATURA E RIPRESA
Il quadro proposto dovrebbe contribuire a orientare le politiche verso l’anticipazione dei rischi; tuttavia, il vecchio meccanismo che prevede il pagamento dei danni solo dopo il verificarsi di un disastro non potrà essere superato senza fondi specifici destinati a investimenti in prevenzione.
Il quadro ipotizza che tali risorse possano provenire da programmi generali dell’UE, dalla Banca europea per gli investimenti, dai bilanci nazionali e dal capitale privato, principalmente nell’ambito del prossimo bilancio pluriennale dell’UE (2028–2034), attualmente in fase di negoziazione. La resilienza climatica si troverà quindi a competere con altre priorità.
Eppure, la resilienza potrebbe rappresentare per l’UE un mercato in crescita, anziché un mero costo. A livello globale, i ricavi annui derivanti da soluzioni di adattamento potrebbero raggiungere circa 3,5 trilioni di euro entro il 2050. Secondo le stime della Commissione, una spesa per l’adattamento di circa 70 miliardi di euro l’anno può generare, in genere, un ritorno pari a due-dieci volte tale cifra, grazie ai danni e alle perdite evitati. Tuttavia, l’UE potrà affermarsi come leader globale nel mercato e nelle tecnologie per la resilienza climatica solo se le autorità pubbliche sosterranno la domanda di soluzioni collettive, come sistemi di ombreggiamento e raffrescamento a livello di quartiere.
IL FONDO DI SOLIDARIETA’ DELL’UNIONE EUROPEA
Il Fondo di solidarietà dell’Unione Europea non viene menzionato nel quadro proposto. Si tratta di uno strumento basato esclusivamente sulla solidarietà, focalizzato sugli interventi di emergenza e di portata limitata, privo di meccanismi che garantiscano, da parte degli Stati membri, una riduzione del rischio di catastrofi prima che queste si verifichino. Gli stessi consulenti scientifici dell’UE hanno rilevato che tale Fondo non offre incentivi sufficienti alla prevenzione o a una ricostruzione più resiliente (“ricostruire meglio”). Sarebbe opportuno orientare questo Fondo verso l’approccio preventivo delineato nel quadro proposto, condizionando l’erogazione delle risorse all’adozione di misure di prevenzione e mitigazione del rischio.
Una seconda lacuna riguarda la natura: sebbene sia menzionata nel quadro, non è accompagnata da risorse finanziarie né da una governance adeguata. È un’occasione mancata, dato che la resilienza basata sulla natura può costituire un metodo economicamente vantaggioso per ridurre l’impatto di inondazioni, siccità e incendi boschivi. Esempi in tal senso includono il ripristino di pianure alluvionali e zone umide, nonché la tutela di suoli ed ecosistemi sani, che agiscono come spugne naturali. Il quadro prevede l’obbligo di promuovere soluzioni basate sulla natura sia nei piani dell’UE che in quelli nazionali, ma senza fornire definizioni o criteri specifici.
La terza lacuna riguarda la fase di ripresa: la normativa proposta non fa alcun riferimento alla ricostruzione: non è previsto alcun obbligo di ricostruire tenendo conto dei probabili impatti associati alla traiettoria di riferimento del riscaldamento globale. Eppure, la ricostruzione post-disastro è il momento in cui le infrastrutture danneggiate vengono comunque sostituite.