I responsabili politici dell’Unione europea hanno autorità diretta sui mercati all’ingrosso dell’energia elettrica e un ruolo importante, seppur limitato, nella progettazione dei mercati al dettaglio dell’energia elettrica nell’Ue
Gli elevati costi di fornitura di energia elettrica nell’Unione europea possono essere ridotti strutturalmente solo attraverso la decarbonizzazione e una maggiore integrazione del sistema elettrico europeo. Nel breve termine, i responsabili politici hanno poche opzioni: possono ridistribuire i costi del sistema trasferendo componenti da un consumatore all’altro, mentre un’altra opzione distributiva immediata sarebbe quella di ridurre la tassazione dell’energia, trasferendo implicitamente i costi al contribuente.
Nel frattempo, i processi decisionali che traducono i costi del sistema elettrico in prezzi finali al consumo sono frammentati. Le norme sulla produzione, la trasmissione e il consumo di energia elettrica a breve termine sono stabilite a livello Ue. Le autorità di regolamentazione e i governi nazionali stabiliscono come i costi fissi del sistema vengono recuperati dai consumatori, mentre i responsabili politici nazionali stabiliscono anche le tasse sull’energia.
L’ANALISI DI BRUEGEL SUI COSTI FISSI DEL SISTEMA ELETTRICO
Un policy brief del think tank Bruegel illustra le opzioni per trasferire i costi fissi del sistema elettrico tra i consumatori, per modificare la tassazione dell’energia al fine di ridurre i prezzi e per valutare i compromessi sistemici tra i costi del sistema e altre caratteristiche, come la sostenibilità e l’affidabilità. Stimiamo inoltre gli effetti quantitativi del trasferimento dei costi tra i consumatori e della riduzione delle imposte sull’elettricità.
Bruegel ha definito quattro principi per una tariffazione equa dell’elettricità. Gli interventi politici nel sistema elettrico non dovrebbero mirare al raggiungimento di obiettivi economici più ampi a scapito degli obiettivi di politica energetica. I prezzi al consumo dovrebbero incentivare il funzionamento efficiente del sistema. Le emissioni di carbonio dovrebbero essere incluse nel prezzo. I costi fissi del sistema elettrico dovrebbero essere recuperati principalmente dai consumi anelastici.
I COSTI DELL’ENERGIA ELETTRICA: COMPONENTI E DECISIONI
Le bollette finali dell’energia elettrica includono i costi variabili a breve termine per la produzione di energia elettrica, i contributi per recuperare i costi di capitale delle tecnologie di generazione elettrica, gli oneri per recuperare i costi di rete e le imposte non energetiche. Attualmente, i costi variabili e operativi della produzione di energia elettrica rappresentano la quota maggiore delle bollette.
I costi della produzione di energia elettrica da combustibili fossili sono dominati dai costi variabili a breve termine, determinati dall’acquisto di combustibile e dal funzionamento delle centrali elettriche, mentre per l’energia elettrica da fonti rinnovabili, i costi sono determinati dai costi di capitale per l’installazione degli impianti. I costi variabili della produzione di energia elettrica diminuiranno con l’aumento delle energie rinnovabili nel mix elettrico.
I FATTORI CHE COMPORTANO UN AUMENTO DEI COSTI FISSI
Al contrario, la quota dei costi fissi nel costo totale del sistema elettrico aumenterà con l’aumento dei costi di capitale delle reti elettriche, della generazione da fonti rinnovabili, della generazione di riserva e delle tecnologie che offrono flessibilità. I costi di rete vengono recuperati direttamente attraverso gli addebiti sulle bollette finali dei consumatori. I costi delle energie rinnovabili sono generalmente sostenuti dallo Stato tramite contratti a lungo termine messi all’asta e vengono infine recuperati dai consumatori attraverso i contributi sul consumo di energia elettrica. I sistemi a sostegno della generazione di riserva (i cosiddetti meccanismi di capacità) e della flessibilità (regimi di sostegno alla flessibilità) nella maggior parte dei casi prevedono che lo Stato recuperi i costi dai consumatori.
IL RUOLO DELLE IMPOSTE
Anche le imposte per finanziare la spesa non energetica, tra cui accise e IVA, sono una componente importante delle bollette finali dei consumatori. Le accise vengono applicate ai diversi vettori energetici con aliquote diverse a seconda della loro componente energetica. Attualmente, la Direttiva sulla tassazione dell’energia impone ai paesi dell’UE di applicare un’aliquota minima uguale sull’elettricità e sui combustibili fossili come il gas, ma molti paesi tassano l’elettricità con aliquote più elevate. In termini di aliquote, ci sono grandi differenze tra i paesi, soprattutto per l’elettricità. Le aliquote di accise tendono a essere più elevate nei paesi occidentali, soprattutto per i consumatori non commerciali. Anche per le accise sul gas, il divario tra est e ovest è presente, ma la differenza tra consumatori non commerciali e consumatori commerciali è meno netta.
I consumatori non commerciali pagano il doppio delle aliquote minime per l’elettricità e il gas. L’IVA può anche essere utilizzata come leva politica, come è stato fatto in molti Paesi Ue durante la crisi energetica del 2022, quando le aliquote IVA sono state temporaneamente ridotte per alleviare la pressione sui consumatori. Le imposte sull’energia (IVA esclusa) sono una fonte importante di gettito fiscale, rappresentando il 3,8% del gettito fiscale totale (equivalente all’1,56% del PIL) nell’Unione europea nel 2022. In Bulgaria, il Paese Ue più dipendente dalle imposte sull’energia, hanno rappresentato il 14,4% del gettito fiscale totale.
CHI DECIDE LE REGOLE PER OGNI COMPONENTE DI COSTO
Diverse entità determinano come le componenti di costo del sistema elettrico si traducano nei prezzi al consumo finale, a seconda della componente. Due normative Ue sono di fondamentale importanza: il Regolamento sul Mercato dell’Energia Elettrica (REM) stabilisce le regole per i mercati all’ingrosso integrati dell’energia elettrica nell’UE, inclusi i dettagli tecnici sulla formazione dei prezzi del mercato all’ingrosso; la Direttiva sul Mercato dell’Energia elettrica stabilisce i principi per i mercati al dettaglio dell’energia elettrica, che influenzano ulteriormente i costi di fornitura di energia pagati dai consumatori finali.
I responsabili politici dell’Unione europea hanno autorità diretta sui mercati all’ingrosso dell’energia elettrica e un ruolo importante, seppur limitato, nella progettazione dei mercati al dettaglio dell’energia elettrica nell’Ue.
IL REGOLAMENTO SUL MERCATO DELL’ENERGIA ELETTRICA (REM)
Il REM stabilisce anche i principi per le metodologie tariffarie di rete. Le autorità nazionali di regolamentazione (ANR) sono vincolate da questi principi quando determinano l’esatto rapporto tra gli investimenti nella rete elettrica e il recupero dei costi dai consumatori attraverso gli oneri di rete.
Il REM include anche principi sulla distribuzione ai produttori o ai consumatori dei ricavi derivanti da contratti statali a lungo termine per l’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, ma mancano norme relative al recupero dei costi. I meccanismi di capacità – regimi a supporto della capacità di generazione di riserva – sono coperti dall’EMR e sono soggetti all’approvazione degli aiuti di Stato, ma, analogamente alle energie rinnovabili, l’EMR riguarda principalmente il sostegno ai produttori di energia elettrica, non il recupero dei costi dai consumatori finali.
LA DIRETTIVA SULLA TASSAZIONE DELL’ENERGIA ELETTRICA
Infine, la Direttiva Ue sulla tassazione dell’energia elettrica stabilisce aliquote minime di accisa per tutti i prodotti energetici relativi a riscaldamento, trasporti ed elettricità. Tuttavia, i governi nazionali sono liberi di applicare imposte più elevate. Analogamente, la Direttiva IVA (2006/112/CE) fissa l’aliquota IVA standard a un minimo del 15%.
Tuttavia, la direttiva consente flessibilità nella definizione delle aliquote, consentendo ai paesi di applicare aliquote ridotte alla fornitura di gas naturale, elettricità e teleriscaldamento, purché le riduzioni non comportino un rischio di distorsione della concorrenza. Oltre a ciò, esistono numerose esenzioni specifiche per Paese. Tra queste, la libertà di applicare un’aliquota super ridotta inferiore al 5% all’elettricità. Inoltre, la maggior parte dei consumatori non domestici trasferisce i costi dell’IVA sull’elettricità ai propri clienti finali.
I Paesi europei hanno adottato diverse decisioni in termini di allocazione di questi costi e di scelte distributive. Quasi tutti i Paesi Ue impongono un onere relativo maggiore alle famiglie rispetto ai consumatori industriali di elettricità. Questo può essere vantaggioso per la competitività, ma potenzialmente stressa le famiglie e aumenta l’opposizione politica alla transizione verde.
PRINCIPI E RACCOMANDAZIONI POLITICHE
Qualsiasi strategia per gestire i costi dell’elettricità durante la transizione energetica deve tenere conto dei compromessi tra famiglie e industria, tra contribuenti e rispetto ad altre esigenze di spesa. La competitività europea soffre se le industrie ad alta intensità energetica devono pagare prezzi dell’energia elevati e in aumento, tuttavia un eccessivo sostegno pubblico ai consumatori industriali potrebbe vincolare pratiche commerciali ad alta intensità di carbonio e inefficienti, ostacolando l’obiettivo strategico di un settore industriale europeo competitivo a livello internazionale e a basse emissioni di carbonio.
Se i costi dell’elettricità industriale vengono scaricati in modo sproporzionato sulle famiglie, le pressioni legate al costo della vita e la povertà energetica potrebbero aggravarsi. Inoltre, a fronte di un’elettricità costosa, i consumatori domestici sono meno propensi a investire per promuovere la transizione verde, ad esempio in pompe di calore e veicoli elettrici. La tempistica è fondamentale. L’elettricità deve essere sufficientemente accessibile nei prossimi anni da stimolare la crescita della domanda di elettricità che consentirà di distribuire i costi fissi del sistema su una base più ampia in futuro. L’aggiunta dei costi dell’ETS2 ai bilanci delle famiglie nel 2027 renderà ancora più importante eliminare distorsioni e inefficienze nella tariffazione dell’elettricità per i consumatori. Tutelare i consumatori dai prezzi elevati significa anche rafforzare il ruolo dello Stato nel finanziamento del sistema energetico. Ciò potrebbe comportare un aumento della quota di rischi e costi trasferiti ai bilanci nazionali (CfD, investimenti nella rete, meccanismi di capacità) per gestire la transizione verso un sistema pulito.
Un’altra opzione sarebbe quella di sovvenzionare i costi di rete e utilizzare strumenti fiscali per proteggere i consumatori, come fatto durante la crisi energetica. Lo Stato potrebbe anche trasferire i costi ai futuri consumatori, ad esempio istituendo un fondo per coprire alcuni costi fissi negli anni a venire e recuperandoli successivamente dai consumatori. I responsabili politici europei dovrebbero sviluppare strumenti analitici trasparenti per valutare gli effetti distributivi degli interventi di politica elettrica. È necessario trarre insegnamenti dalla crisi energetica, durante la quale le politiche europee e nazionali hanno cercato di proteggere i consumatori dall’impatto dei prezzi, e questi insegnamenti dovrebbero costituire la base degli sforzi continui per ridurre i prezzi.
È necessario stabilire linee guida europee per il recupero dei costi dell’elettricità, basate sui principi economici fondamentali, che potrebbero costituire uno strumento politico a disposizione dei governi nazionali per ridurre i prezzi dell’energia. Infine, è necessario perseguire l’obiettivo strategico a lungo termine di una più profonda integrazione fisica e istituzionale del sistema elettrico europeo per ridurre strutturalmente i prezzi dell’elettricità.