Sul sistema Ue di scambio delle quote di emissioni restano alcune questioni da affrontare, tra cui il trattamento degli esportatori dell’Unione europea, la copertura settoriale del prezzo del carbonio e l’errata allocazione geografica dei sussidi
Una conseguenza di una riforma importante del sistema di scambio delle emissioni dell’Unione europea nel 2023 è che le industrie ad alta intensità energetica (EII) alla fine saranno completamente esposte al prezzo del carbonio. In teoria, le EII sono già soggette al prezzo del carbonio, ma in pratica hanno ricevuto delle quote gratuite per proteggerle dal prezzo e dalla concorrenza estera, che non è soggetta al prezzo del carbonio.
Le quote gratuite assegnate a molti siti industriali hanno costantemente superato le emissioni durante la terza fase dell’ETS (2013-2020), creando delle distorsioni di mercato. La riforma dell’ETS dello scorso anno tappa quindi una scappatoia. Tuttavia, restano alcune questioni da affrontare, tra cui il trattamento degli esportatori dell’Unione europea, la copertura settoriale del prezzo del carbonio e l’errata allocazione geografica dei sussidi.
In un’analisi, il think tank Bruegel discute queste sfide e suggerisce ulteriori misure che potrebbero essere adottate per garantire una concorrenza leale tra le EII all’interno dell’Unione europea e a livello globale.
LE EMISSIONI INDUSTRIALI E LE QUOTE GRATUITE
L’analisi di Bruegel si concentra su tre settori ad alta intensità energetica, ovvero prodotti chimici, metalli di base e minerali non metallici (ceramica, vetro e cemento), che emettono circa il 70% delle emissioni industriali coperte dall’ETS, rappresentando circa il 13% del PIL manifatturiero dell’Unione europea.
Tra il 2013 e il 2023, tutte le emissioni ETS sono diminuite del 36%, guidate da una riduzione del 44% nel settore energetico, mentre le emissioni industriali sono diminuite solo del 17%. I progressi più lenti nella riduzione delle emissioni industriali possono essere attribuiti in parte alle quote di carbonio gratuite concesse alle EII, un vantaggio che il settore energetico non riceve.
Poiché le EII hanno ricevuto generose allocazioni di quote gratuite, si è accumulato un enorme surplus. Alcune quote in eccesso sono state vendute, agendo di fatto come un sussidio industriale. Ad esempio, dal 2008 al 2019, il settore del cemento ha guadagnato fino a 3 miliardi di euro di profitti extra grazie alla sovra-allocazione. Inoltre, quando le aziende hanno iniziato a includere nel prezzo il prezzo ETS, hanno beneficiato di profitti inattesi derivanti dalle quote gratuite.
Essere protetti dal prezzo del carbonio ETS ha significato che le EII avevano meno incentivi a decarbonizzare la produzione, limitando i loro investimenti verdi nell’ultimo decennio (2011-2020) a 7 miliardi di euro all’anno in media. Dal 2031 al 2040, la decarbonizzazione della produzione industriale richiederà investimenti stimati in 46 miliardi di euro all’anno. Oltre il 60% di questi investimenti sarà concentrato in prodotti chimici, metalli di base e minerali non metallici. Finanziare tali investimenti potrebbe rivelarsi difficile, se l’attuale stretta sui margini di profitto delle EII, causata dagli alti prezzi dell’energia in Europa, continuerà.
COME SI DETERMINA IL PREZZO DEL CARBONIO
La riforma ETS del 2023 riduce le quote gratuite per alcuni dei principali prodotti nelle categorie di metalli di base (acciaio e alluminio), minerali non metallici (cemento) e prodotti chimici (fertilizzanti e idrogeno). Dal 90% delle loro emissioni nel 2028, la copertura tramite quote gratuite scenderà a zero entro il 2034. Separatamente, dal 2026, il meccanismo Ue di adeguamento del carbonio alla frontiera (CBAM) imporrà una tassa sul carbonio sulle importazioni di questi prodotti, per prevenire la fuga di carbonio.
Tuttavia, gli esportatori dell’Unione europea continueranno a competere sui mercati esteri con materie prime non soggette a prezzi del carbonio. Gli esportatori Ue hanno quindi chiesto un regime di rimborso del prezzo del carbonio all’esportazione. Il costo annuale di questo rimborso, entro il 2034, potrebbe raggiungere 4 miliardi di euro per ferro e acciaio e 7 miliardi di euro in totale.
La Commissione europea ha escluso i rimborsi all’esportazione, temendo che possano minare gli obiettivi climatici Ue e rischiare conflitti con i principali partner commerciali. Sebbene questa decisione possa essere giustificata, non affronta il problema della fuga di carbonio per gli esportatori Ue.
L’ERRATA ASSEGNAZIONE GEOGRAFICA DEI SUSSIDI NELL’UE
Una maggiore dipendenza dall’elettricità per decarbonizzare i processi di produzione potrebbe spostare gli investimenti dagli attuali hub industriali dell’Unione europea verso regioni in cui l’elettricità è più economica a causa della presenza di risorse rinnovabili (come idroelettrico, eolico e solare). Le attuali disparità nei prezzi dell’elettricità favoriscono la Scandinavia e la penisola iberica rispetto all’Europa centrale e orientale, dove si trova la maggior parte della produzione industriale.
Poiché le EII saranno sempre più esposte al prezzo del carbonio, i governi potrebbero impegnarsi in gare di sussidi per mantenere gli operatori storici, distorcendo il mercato unico e annullando i potenziali benefici della riallocazione industriale, ovvero prodotti più economici per i consumatori europei e aziende più competitive sulla scena globale. La maggior parte dei sussidi industriali verdi viene assegnata a livello nazionale, con il ruolo dell’Ue limitato alla valutazione delle domande di aiuti di Stato.
LA GLOBAL PERSUASION
Tra i principali Paesi di destinazione delle esportazioni CBAM dell’Unione europea (quasi l’80% del valore totale), molti hanno introdotto o stanno introducendo mercati del carbonio. Il Regno Unito ha il suo ETS, la Svizzera ha collegato il suo ETS con l’Ue, la Norvegia fa parte dell’ETS, la Cina sta espandendo il suo ETS nazionale per includere gli EII e Turchia, Messico, Brasile e India stanno esplorando sistemi di fissazione del prezzo del carbonio. Il Canada ha un mercato del carbonio avanzato e Serbia e Ucraina sono candidati all’Unione europea, il che implica un percorso di piena convergenza con le norme Ue, inclusa la conformità all’ETS.
Sebbene sia tutt’altro che un facile sforzo diplomatico, l’avanzamento della fissazione del prezzo del carbonio in tutto il mondo sembra essere una strategia molto migliore rispetto agli sconti sulle esportazioni, poiché promuove lo strumento più promettente per mitigare le emissioni, non solleva problemi di compatibilità con le norme dell’Organizzazione Mondiale del Commercio e lascia intatto l’incentivo alla decarbonizzazione, anche per gli esportatori Ue.
LA NECESSITÀ DI COERENZA NEGLI AIUTI DI STATO
L’Ue dovrebbe armonizzare tra i Paesi il sostegno fornito alle aziende ad alta intensità energetica per compensarle dei costi più elevati dell’elettricità correlati alla fissazione del prezzo del carbonio. Tale sostegno beneficia attualmente di un’approvazione semplificata in base alle norme sugli aiuti di Stato. I governi possono utilizzare fino al 25% delle loro entrate ETS nazionali per questa forma di compensazione. Bruxelles potrebbe anche introdurre un livello minimo in tutti i Paesi con notevoli cluster EII, limitando le distorsioni per cui le EII in alcuni Paesi ricevono una compensazione molto più elevata rispetto ad altri.
Le condizioni introdotte per questo tipo di sostegno, tra cui misure di efficienza energetica e l’ecologizzazione dei processi di produzione, lo rendono più allettante e potrebbero giustificarne l’uso in misura maggiore rispetto a quanto fatto finora.
I Paesi Ue dovrebbero anche fare più uso dell’opzione di integrazione per i sussidi industriali europei, contribuendo con le proprie risorse finanziarie. Sebbene questo approccio non riesca a massimizzare l’efficienza (poiché i fondi sono ancora stanziati su base nazionale), rappresenterebbe un grande miglioramento rispetto alle aste nazionali, applicando dei criteri di allocazione uniformi e riducendo il lavoro amministrativo evitando duplicazioni tra i Paesi Ue.
GLI SCENARI SUI SUSSIDI
Nel medio termine, il passaggio a meccanismi di mercato unico dell’Ue per i sussidi stimolerà la produttività e aumenterà il valore aggiunto. I sussidi coordinati potrebbero aumentare la produttività del settore energetico in Germania, Francia, Italia e Spagna del 30%, colmando l’83% del divario di produttività con gli Stati Uniti e aumentando il valore aggiunto del 6,7%.
La Commissione europea ha proposto di aumentare le risorse di bilancio dell’Ue trattenendo il 30% delle entrate ETS. Nel 2023 l’ETS ha raccolto 43 miliardi di euro, ed entro il 2028 potrebbe raggiungere i 65 miliardi di euro, rispetto alle esigenze complessive di investimenti industriali verdi di 46 miliardi di euro all’anno. Se la proposta della Commissione verrà accettata, comporterà delle entrate aggiuntive di bilancio Ue da 10 a 20 miliardi di euro all’anno, che potrebbero sostenere la decarbonizzazione delle industrie.