Come l’Ue potrebbe accelerare gli investimenti strategici, lo studio Bruegel

Bruegel ha esaminato vari programmi di finanziamento di progetti strategici dell’Unione europea passati e presenti e anche i programmi nazionali, per identificare le migliori pratiche nella gestione degli investimenti pubblici

La capacità dell’Unione europea di raggiungere i suoi obiettivi a lungo termine – in primo luogo la gestione della transizione climatica e digitale e il raggiungimento di una maggiore resilienza economica – dipenderà moltissimo da quanto e in cosa investirà. Per le due transizioni, i Paesi Ue dovranno affrontare un divario totale annuo di investimenti di almeno 481 miliardi di euro fino al 2030. Colmare questo divario, necessario se l’Unione europea vuole raggiungere i suoi obiettivi strategici, dipenderà dall’uso efficiente delle risorse pubbliche e dalla mobilitazione degli investimenti privati.

Questo è quanto sostiene uno studio realizzato dal think tank Bruegel, che illustra un potenziale approccio a lungo termine dell’Ue al finanziamento degli obiettivi strategici. Bruegel definisce il concetto di investimento strategico nel contesto Ue, stabilisce le condizioni affinché tali investimenti siano (co-)finanziati a livello europeo e formula delle raccomandazioni sugli investimenti strategici in Ue oltre il 2026. Il think tank sostiene che i (co-)i finanziamenti europei sarebbero giustificati, se vi fosse un valore aggiunto dimostrabile, ad esempio sotto forma di incrementi di efficienza transfrontalieri. Il termine “strategico” aiuta a stabilire le priorità nel modo in cui l’Ue persegue i propri interessi economici e di sicurezza.

Degli esempi di “investimenti strategici europei” sono ad esempio le infrastrutture energetiche e di connettività ed il loro impatto transfrontaliero e le strutture che stimolano l’innovazione e promuovono la sicurezza economica e la resilienza a livello Ue.

IL FONDO “EUROPEAN STRATEGIC INVESTMENTS”

Bruegel ha esaminato vari programmi di finanziamento di progetti strategici dell’Unione europea passati e presenti e anche i programmi nazionali, per identificare le migliori pratiche nella gestione degli investimenti pubblici. I ricercatori hanno quindi formulato le seguenti principali raccomandazioni politiche:

– c’è una mancanza di continuità nel modo in cui l’Ue ha perseguito gli investimenti, in quanto i programmi sono stati limitati e sporadici, con diverse fonti di finanziamento e obiettivi sovrapposti. Bruegel propone la creazione di un fondo dedicato e permanente per gli investimenti strategici europei (European Strategic Investments – ESI), che può provenire in primo luogo da un bilancio europeo parzialmente riconvertito (il quadro finanziario pluriennale). La Banca Europea per gli Investimenti (BEI) sarà il gestore naturale di questo fondo, che dovrà utilizzare tutti gli strumenti finanziari a sua disposizione per finanziare i progetti. Questi ultimi dovranno essere valutati in base alla misura in cui forniscono valore aggiunto europeo e a come contribuiscono agli obiettivi strategici Ue.

– al di là degli attuali mezzi finanziari, l’Ue deve ancora compiere progressi nella creazione di nuove risorse proprie, o entrate per il suo bilancio, per ripagare il debito emesso nell’ambito dello strumento di ripresa post-pandemia NextGenerationEU. In una fase successiva, la conseguenza dell’istituzione di nuove risorse proprie sarà che l’Ue disporrà di ulteriori flussi di finanziamento dedicati che potrebbe utilizzare per gli ESI. Ciò garantirebbe la continuità nel perseguimento degli obiettivi strategici.

Holmgren e Merkel hanno eseguito una meta-analisi del rapporto tra investimenti in infrastrutture e crescita economica e hanno riscontrato delle variazioni significative nell’effetto degli investimenti in infrastrutture sulla produzione. Nello specifico, gli effetti stimati di un aumento dell’1% negli investimenti in infrastrutture vanno da una diminuzione dello 0,06% ad un aumento della produzione dello 0,52%. Gli effetti sembrano variare a seconda del tipo di infrastruttura in cui viene effettuato l’investimento e del tipo di industria. Una linea di ricerca più recente indica che i moltiplicatori degli investimenti sono più pronunciati per gli investimenti verdi.

PAESI E TIPOLOGIE DI INVESTIMENTI

È dimostrato che l’efficacia degli investimenti pubblici dipende dal livello di sviluppo, qualità istituzionale e governance di un paese. La governance del processo di investimento pubblico influisce sugli effetti macroeconomici degli investimenti pubblici in diversi modi: i Paesi con una governance più forte ottengono un maggiore impatto sulla produzione degli investimenti pubblici. Una governance più forte delle infrastrutture aiuta gli investimenti pubblici a produrre un dividendo di crescita più elevato, migliorando l’efficienza e la produttività degli investimenti stessi e stimola quelli del settore privato.

Al contrario, è stato dimostrato che una debole governance delle infrastrutture spiazza gli investimenti privati, porta ad un rapporto debito/PIL più elevato e causa un significativo spreco di denaro pubblico, tutti fattori che hanno un impatto negativo sulla produzione, anche dopo ingenti investimenti pubblici. Inoltre, il tipo di investimento è importante. Sebbene sia riconosciuto che gli investimenti in infrastrutture, istruzione e sanità abbiano degli effetti positivi sulla produzione, l’effetto varia in termini di entità.

Holmgren e Merkel hanno eseguito una meta-analisi del rapporto tra investimenti in infrastrutture e crescita economica. Hanno riscontrato variazioni significative nell’effetto degli investimenti in infrastrutture sulla produzione. Nello specifico, gli effetti stimati di un aumento dell’1% negli investimenti in infrastrutture vanno da una diminuzione dello 0,06% a un aumento della produzione dello 0,52%. Gli effetti sembrano variare a seconda del tipo di infrastruttura in cui viene effettuato l’investimento e del tipo di industria. Una linea di ricerca più recente indica che i moltiplicatori degli investimenti sono più pronunciati per gli investimenti verdi.

L’IMPATTO DEGLI INVESTIMENTI PUBBLICI NELL’EDILIZIA E NELLA RICERCA E SVILUPPO

La spesa per l’energia pulita, come quella solare, eolica o nucleare, esercita un impatto sul PIL da 2 a 7 volte maggiore (a seconda della tecnologia e dell’orizzonte temporale analizzato) rispetto alla spesa per fonti energetiche non rispettose dell’ambiente, tra cui petrolio, gas e carbone. Afonso e Rodrigues hanno studiato l’impatto degli investimenti pubblici nell’edilizia e nella ricerca e sviluppo in 40 Paesi, in particolare sulla crescita economica e sugli effetti di spiazzamento sugli investimenti privati. Hanno confrontato gli effetti di questi investimenti nelle economie emergenti e avanzate, controllando il livello di sviluppo economico, e hanno scoperto che: i) le innovazioni negli investimenti pubblici hanno effetti più positivi sulla crescita del PIL e sugli investimenti privati nelle economie emergenti; ii) l’impulso positivo degli investimenti pubblici sul settore privato è pronunciato e significativo nelle economie emergenti; iii) gli investimenti pubblici nell’edilizia hanno un effetto più positivo sulla crescita economica nelle economie emergenti; iv) le innovazioni nell’edilizia pubblica spiazzano la spesa per investimenti privati nei Paesi avanzati; v) le economie emergenti beneficiano degli investimenti pubblici in ricerca e sviluppo.

Due recenti studi hanno dimostrato che la ricerca e sviluppo pubblici possono avere grandi effetti a livello locale e anche a livello aggregato. Entrambi gli articoli hanno esaminato episodi di “lanci lunari” di ricerca e sviluppo pubblici applicati: il massiccio sforzo di ricerca e sviluppo del governo statunitense durante la Seconda guerra mondiale e la missione Apollo degli Stati Uniti negli Anni 60, culminata con lo sbarco sulla Luna. In entrambi i casi il livello degli investimenti pubblici è stato massiccio.

Bloom e altri hanno discusso alcune delle principali leve della politica dell’innovazione e descritto le prove disponibili sulla loro efficacia, rilevando che l’aumento dell’offerta di capitale umano produce una maggiore efficacia nel lungo periodo. Inoltre, anche se le politiche di concorrenza e di libero scambio possono offrire vantaggi modesti per l’innovazione, sono economicamente vantaggiose. Esiste un consenso generale sul fatto che gli investimenti pubblici possono svolgere un ruolo positivo nella crescita economica e nel raggiungimento degli obiettivi politici. Tuttavia, l’efficace attuazione di questi investimenti e il loro allineamento con le priorità economiche e politiche sono fondamentali per il loro successo.

CONCLUSIONI

Nel documento, i ricercatori di Bruegel hanno definito gli investimenti strategici europei e hanno discusso come tali investimenti possano essere sostenuti con le risorse dell’UE. Gli investimenti di rilevanza strategica per l’Ue sono quelli in linea con le priorità stabilite e coerenti con gli obiettivi europei a lungo termine. I Paesi, le imprese private e la stessa Unione europea devono finanziare, tra le altre cose, la duplice transizione che le società Ue subiranno nei prossimi decenni.

La transizione verde è tra gli obiettivi strategici più importanti che l’UE deve perseguire. Essendo un ottimo esempio di bene pubblico europeo (e globale), a meno che tutti i Paesi non avanzino ad una velocità minima comune, l’Ue non riuscirà a raggiungere i suoi obiettivi climatici. L’Ue può svolgere un ruolo importante nel garantire che tutti i Paesi facciano gli investimenti necessari nei sistemi energetici e di trasporto, salvaguardando al tempo stesso una transizione equa.

Basandosi anche sull’esperienza acquisita finora dall’Ue con gli investimenti strategici, Bruegel ha formulato una serie di raccomandazioni, raggruppate in tre categorie: 1) come riutilizzare i fondi e gli strumenti esistenti per affrontare gli ESI, 2) il ruolo della BEI in questo processo e 3) questioni che esulano dai fondi Ue attualmente disponibili.

In primo luogo, il think tank discute su come reindirizzare o riformare gli attuali strumenti per finanziare gli investimenti strategici europei.

1. CREARE UN PROGRAMMA DI FINANZIAMENTO DEDICATO A LUNGO TERMINE PER GLI ESI

Il perseguimento di obiettivi a lungo termine richiede risorse finanziarie stabili e prevedibili. Una possibile fonte di finanziamento potrebbe essere il bilancio Ue o garanzie sostenute da questo, basandosi sulle esperienze con il FEIS e InvestEU. Il programma dovrebbe almeno costituire una componente stabile del QFP, per facilitare la pianificazione da parte dei partner esecutivi, pubblici o privati. Questo fondo dovrebbe essere accompagnato da uno strumento di consulenza permanente che segue gli insegnamenti tratti dal polo InvestEU e dai suoi predecessori. Dovrebbe essere stabilita una definizione chiara di investimenti strategici europei che definisca una serie di progetti potenzialmente ammissibili al finanziamento tramite risorse ESI.

2. SEMPLIFICARE E CENTRALIZZARE

Sulla base dell’esperienza precedente, si possono ottenere vantaggi razionalizzando i programmi esistenti per il finanziamento delle infrastrutture, della ricerca e sviluppo e delle PMI nell’Unione europea. Bruegel raccomanda di centralizzare la gestione e il finanziamento di questi programmi, ove possibile. Ciò fornirà una migliore panoramica delle opportunità di finanziamento per i partner esecutivi, ridurrà le ridondanze e semplificherà il processo di finanziamento. Un’istituzione centrale in ciascuno Paese membro dovrebbe mantenere i contatti con l’Ue sui progetti ESI. Una struttura di questo tipo offrirebbe il vantaggio aggiuntivo di un punto di contatto unico per gli enti del settore privato interessati a richiedere finanziamenti ESI. Le iniziative ESI dovrebbero anche collaborare con i partner esecutivi locali, ove possibile e utile.

3. COLLEGARE GLI INVESTIMENTI ALLE RIFORME

I programmi ESI dovrebbero incoraggiare le riforme fornendo i giusti incentivi. L’esperienza della RRF ha dimostrato il potenziale per consentire il cambiamento, se una sovvenzione fornita è subordinata alla riforma. Il finanziamento ESI da parte dell’Ue ai suoi Stati membri dovrebbe essere subordinato all’attuazione di politiche che consentano investimenti strategici e, più in generale, alla risoluzione degli ostacoli agli investimenti.

4. UN RUOLO CENTRALE PER LA BEI

In secondo luogo, la BEI può svolgere un ruolo cruciale nell’identificazione, selezione, finanziamento e monitoraggio degli investimenti strategici nell’Unione europea.

La BEI potrebbe assumere un ruolo importante nel programma di finanziamento ESI valutando e selezionando progetti che richiedono finanziamenti ESI, basandosi sulla sua esperienza come istituzione centrale esecutiva del FEIS e di InvestEU. La BEI sarebbe nella posizione ideale per valutare da un punto di vista tecnico ed economico i progetti portati dalle istituzioni nazionali di coordinamento e da altri partner esecutivi.

5. UTILIZZARE L’INTERA GAMMA DI STRUMENTI FINANZIARI PER FINANZIARE I RISCHI

I programmi ESI dovrebbero mirare a massimizzare gli investimenti del settore privato, impegnandosi a finanziare le componenti più rischiose di qualsiasi progetto di investimento. Per raggiungere questo obiettivo, il fondo SIE dovrebbe avvalersi dell’intera gamma di strumenti finanziari, inclusi capitale proprio, quasi-capitale, garanzie di credito, debito e debito subordinato. Gli ESI possono richiedere strutture finanziarie complesse e diversificate. Pertanto, dovrebbe essere possibile adattare la struttura del finanziamento caso per caso, scegliendo tra un’ampia gamma di strumenti finanziari. Il mandato della BEI e del Fondo SIE dovrebbe inoltre consentire lo sviluppo e l’uso di nuovi strumenti finanziari in risposta all’evoluzione dei divari del mercato.

6. CREARE UNO STRUMENTO PER INDIVIDUARE IL VALORE AGGIUNTO E L’ADDIZIONALITÀ DELL’UNIONE EUROPEA

Nell’ambito dell’aumento della trasparenza e dell’efficienza degli investimenti dell’Ue, Bruegel raccomanda la creazione di un kit di strumenti espliciti per l’identificazione del valore aggiunto Ue. Questo verrà utilizzato nella selezione dei progetti e avrà lo scopo di dimostrare perché un progetto è meglio finanziato a livello Ue e a quale scopo. Allo stesso modo, dovrebbero essere sviluppati strumenti e procedure chiari per valutare l’addizionalità al fine di massimizzare l’impatto delle risorse Ue. I Paesi membri dovrebbero essere incoraggiati a utilizzare il toolkit nelle loro valutazioni degli investimenti strategici.

7. STANDARDIZZARE LE PROCEDURE PER LA PIANIFICAZIONE DEI PROGETTI E LE RICHIESTE DI INVESTIMENTI

L’Ue è in una posizione unica per promuovere la standardizzazione e il coordinamento delle procedure per progetti di investimento strategici su larga scala. Dovrebbe sostenere l’adozione di modelli per progetti simili in tutti i paesi e l’uniformità nelle relative procedure. Una rendicontazione armonizzata faciliterebbe inoltre le valutazioni ex post e lo scambio di informazioni.

8. INCORAGGIARE ALTRE POLITICHE CHE CONSENTANO GLI ESI

Diverse questioni relative alla regolamentazione o alle politiche consentiranno la promozione degli ESI. Gli investimenti in determinati tipi di infrastrutture e nel loro funzionamento richiedono nuove competenze. Acquisirle tramite il miglioramento delle competenze o la riqualificazione dev’essere parte integrante del processo per ottenere risultati ottimali. Allo stesso modo, l’Ue può anche perseguire determinate attività, ad esempio gli appalti o la regolamentazione coordinata per facilitare l’adozione degli investimenti. L’U può anche aiutare gli Stati membri a migliorare i quadri di governance nazionale per gli investimenti strategici, basandosi sulle migliori pratiche nella regione e massimizzare le sinergie tra i programmi nazionali di investimento strategico e i programmi di finanziamento ESI. Le riforme connesse ai finanziamenti ESI dovrebbero promuovere questo aspetto.

9. PROMUOVERE LA CREAZIONE DI UN’UNIONE DEI MERCATI DEI CAPITALI

L’entità degli investimenti necessari implica che il settore privato dovrà svolgere un ruolo molto significativo. Anche se Bruegel raccomanda che l’Ue si faccia carico delle parti più rischiose degli investimenti per incoraggiare la partecipazione del settore privato, i fondi europei possono arrivare solo fino a un certo punto. L’economia europea non dispone di fonti di capitale più pronte ad assumersi i rischi di finanziare un futuro sempre più incerto. L’Ue deve compiere dei progressi visibili nell’incoraggiare l’ulteriore sviluppo dei mercati dei capitali e coordinarli a livello comunitario per sfruttare le economie di scala. Una possibile soluzione sarebbe quella di rilanciare il mercato delle cartolarizzazioni e proseguire i progressi compiuti nel 2022 in termini di significativo trasferimento del rischio da parte delle banche dell’area euro. La creazione di un’unione dei mercati dei capitali semplificherebbe inoltre il quadro per gli investimenti di capitale transfrontalieri e potrebbe rivelarsi un potente fattore abilitante.