L’ETS riguarda le industrie ad alta intensità di carbonio, la produzione di energia elettrica e il trasporto aereo e marittimo intraeuropeo, le cui emissioni di gas serra ammontano a circa il 40% del totale dell’Unione europea
Il sistema di scambio di quote di emissione (ETS) dell’Unione Europea nel corso di quest’anno sarà rivisto. È già in corso una pressione di lobbying per indebolirne gli elementi chiave, in particolare da parte delle industrie ad alta intensità di carbonio, ma anche di alcuni governi europei.
Secondo un’analisi del think tank Bruegel, in risposta, i responsabili politici devono basare il prossimo dibattito su prove concrete dei risultati ottenuti dall’ETS, consentendo alla revisione di rappresentare un punto di svolta per il passaggio dell’ETS da un sistema di scambio di quote di emissione a un sistema di investimento di quote di emissione che stimolerà la trasformazione industriale pulita dell’Europa.
LA NASCITA DEL SISTEMA ETS DELL’UNIONE EUROPEA
L’ETS, istituito nel 2005, riguarda le industrie ad alta intensità di carbonio, la produzione di energia elettrica e il trasporto aereo e marittimo intraeuropeo, le cui emissioni di gas serra ammontano a circa il 40% del totale dell’Unione europea.
L’ETS è un pilastro centrale del Green Deal europeo, che è già stato sottoposto a forti pressioni per ammorbidire alcune politiche: il nuovo sistema di fissazione del prezzo del carbonio per il trasporto su strada e l’edilizia è stato rinviato, le disposizioni sulla finanza sostenibile sono state attenuate e il divieto di circolazione delle auto con motore a combustione interna entro il 2035 è stato reso meno assoluto. Bruegel prevede che questa pressione continuerà.
Il think tank spiega tre elementi dell’ETS fondamentali per la prossima revisione: l’efficacia del sistema, il regime di assegnazione gratuita dei permessi di emissione di carbonio e l’utilizzo dei proventi derivanti dalla messa all’asta dei permessi.
L’ETS RIDUCE LE EMISSIONI IN MODO EFFICIENTE E CON LIMITATE INTERRUZIONI ECONOMICHE
Una grossa mole di dati empirici dimostra che l’ETS ha ridotto le emissioni complessive dell’Unione europea del 14-16% tra il 2005 e il 2020, rispetto a un controfattuale senza politiche, pur avendo avuto solo un impatto modesto sulla redditività e sull’occupazione delle aziende. Le riduzioni delle emissioni sono state disomogenee tra i settori, con una rapida decarbonizzazione nel settore energetico e progressi più lenti nelle industrie ad alta intensità di carbonio.
La ricerca sottolinea il ruolo delle aspettative nell’ETS. Sitarz et al. hanno dimostrato che l’aumento dei prezzi del carbonio riflette in parte un passaggio tra gli operatori di mercato da una visione a breve termine a una pianificazione più lungimirante, evidenziando l’importanza di segnali credibili di scarsità a lungo termine. In altre parole, l’ETS funziona non solo perché impone un prezzo al carbonio oggi, ma perché le aziende ritengono che il limite massimo di emissioni ETS continuerà a restringersi.
Un’attenta gestione delle aspettative è essenziale per preservare la credibilità del sistema. I dati dei primi anni dell’ETS suggeriscono effetti generalmente modesti sulla competitività, con leggere differenze a seconda del settore. Gli incrementi di produttività nel settore manifatturiero norvegese sono stati in parte collegati alle quote gratuite e i produttori francesi hanno ottenuto sostanziali riduzioni delle emissioni senza perdere competitività.
A livello macroeconomico, le valutazioni indicano effetti limitati dell’ETS sul PIL e sull’inflazione, sebbene gli impatti differiscano a seconda dei paesi e dei settori. Le economie a più alta intensità di carbonio dell’Europa centrale e orientale hanno subito pressioni relativamente maggiori, evidenziando la necessità di misure come il Fondo per la modernizzazione dell’Unione europea e il Fondo Ue per una transizione giusta, che forniscono risorse a sostegno delle regioni più colpite dalla decarbonizzazione.
Nel complesso, l’ETS ha raggiunto il suo obiettivo principale: ridurre le emissioni in modo efficiente con un impatto economico limitato. La sfida futura è preservare questo equilibrio, con l’aumento dei prezzi del carbonio e lo spostamento dell’abbattimento verso settori industriali più difficili da decarbonizzare.
LE QUOTE GRATUITE DELL’ETS NON SONO RIESCITE A PROMUOVERE UNA TRASFORMAZIONE PULITA
Fin dall’inizio, l’ETS ha dovuto trovare un delicato equilibrio: ridurre le emissioni preservando al contempo la competitività delle industrie europee più esposte. Per garantire la sostenibilità politica ed economica – e per impedire il trasferimento in giurisdizioni con politiche più permissive in materia di emissioni di carbonio (il cosiddetto carbon leakage) – l’assegnazione gratuita di quote di emissione è diventata un elemento centrale della progettazione. In un sistema cap-and-trade, le quote possono essere messe all’asta, scambiate o assegnate gratuitamente. L’assegnazione gratuita si è rivelata il modo principale per mitigare i rischi di carbon leakage e per costruire inizialmente un sostegno all’ETS.
LE FASI 1 E 2 DEL MECCANISMO
Le fasi I (2005-2007) e II (2008-2012) dell’ETS sono state dominate dall’assegnazione gratuita. I criteri di carbon leakage, tuttavia, erano eccessivamente espansivi, estendendo la protezione oltre i settori realmente esposti. Il risultato è stata una sovra-assegnazione di quote combinata con un’ampia assegnazione gratuita.
Fino al 2012, sia il settore energetico che le industrie ad alta intensità di carbonio ricevevano quote gratuite per un importo superiore a quello delle emissioni. Solo con l’inizio della Fase III (2013-2020) l’asta è diventata la norma per la produzione di energia elettrica, riducendo drasticamente il volume delle quote gratuite e creando, in ultima analisi, un tetto massimo vincolante.
Una ripartizione settoriale rivela notevoli variazioni sia nell’assegnazione delle quote che nel rigore del tetto massimo. Le aziende metallurgiche, minerarie, chimiche e cartarie hanno spesso ricevuto più quote rispetto alle emissioni verificate, generando notevoli profitti straordinari.
De Bruyn et al. hanno stimato che i profitti straordinari per 15 settori tra il 2008 e il 2019 oscillassero tra i 26 e i 46 miliardi di euro. Questi erano concentrati nella produzione di ferro e acciaio e nelle raffinerie, e distribuiti in modo non uniforme tra i paesi, con Germania, Francia, Italia e Spagna a beneficiarne maggiormente.
L’assegnazione gratuita ha coperto oltre il 90% delle emissioni industriali Ue, ma non ha differenziato efficacemente tra i settori in termini di rischi di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, con conseguenti profitti straordinari e incentivi alla decarbonizzazione più deboli. Sebbene l’industria faccia pressioni affinché continui ad assegnare quote gratuite per proteggersi dalla rilocalizzazione delle emissioni di carbonio e per fornire il capitale necessario a finanziare investimenti a basse emissioni di carbonio, i dati dimostrano che, nonostante le generose assegnazioni gratuite finora concesse, le emissioni industriali sono diminuite di meno del 9% tra il 2013 e il 2022, ben al di sotto della riduzione di quasi il 30% registrata nel settore energetico, più severamente regolamentato.
IL MECCANISMO DI ADEGUAMENTO DEL CARBONIO ALLA FRONTIERA (CBAM)
Il meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera (CBAM) – la tariffa doganale dell’Unione europea volta a livellare il prezzo del carbonio sulle importazioni e sui prodotti nazionali – entrerà in vigore nel 2026 e dovrebbe gradualmente sostituire l’assegnazione gratuita come strumento principale per proteggere le imprese dalla rilocalizzazione delle emissioni di carbonio.
Tuttavia, permane una notevole incertezza sulla capacità del CBAM di garantire condizioni di parità, poiché non affronta la competitività nei mercati di esportazione e quindi lascia irrisolti alcuni rischi di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. È probabile che questa incertezza continui ad esercitare pressioni per mantenere elevati livelli di assegnazione gratuita per le industrie ad alta intensità di carbonio.
L’IMPATTO SULLA TRASFORMAZIONE INDUSTRIALE PULITA DELL’EUROPA
L’aumento dei prezzi del carbonio e la graduale eliminazione delle quote gratuite hanno trasformato il panorama dei ricavi dell’ETS. Dal 2013, il sistema ha generato oltre 245 miliardi di euro di ricavi dalle aste per i governi e le iniziative dell’UE.
I ricavi annuali sono più che quintuplicati dopo il 2017, evidenziando il ruolo crescente che i ricavi dalle aste potrebbero svolgere nel finanziamento della decarbonizzazione industriale. Solo nel 2024, i ricavi dalle aste hanno raggiunto un totale di 39 miliardi di euro, di cui oltre 24 miliardi di euro sono stati assegnati agli Stati membri, mentre il resto è stato assegnato a livello UE al Fondo per l’innovazione, al Fondo per la modernizzazione e al Dispositivo per la ripresa e la resilienza.
ALMENO IL 50% DEI RICAVI DELLE ASTE PER PROGETTI PER CLIMA ED ENERGIA
Nell’ambito dell’ETS, i Paesi Ue dovrebbero destinare almeno il 50% dei ricavi dalle aste a progetti per il clima e l’energia. I Paesi Ue sono tenuti a rendicontare annualmente sull’utilizzo dei ricavi e hanno dichiarato che in media il 75% dei ricavi dalle aste è destinato alla spesa per il clima, ma queste cifre non sono sufficientemente trasparenti e dettagliate sulla spesa effettiva.
Sebbene le norme riviste adottate nel 2023 impongano che il 100% delle entrate sia destinato a scopi climatici ed energetici e introducano categorie di spesa più dettagliate, l’attribuzione della spesa per l’azione per il clima resta vaga e le deroghe consentono ancora di utilizzare le entrate per compensare le industrie ad alta intensità di carbonio per i costi indiretti del carbonio.
Rimane da stabilire se il fabbisogno di investimenti annuo stimato per l’industria ad alta intensità di carbonio, pari a 34 miliardi di euro tra il 2021 e il 2030, possa essere soddisfatto dall’aumento dei proventi delle aste. Con un prezzo del carbonio previsto di circa 150 euro per tonnellata nel 2030 e un tetto massimo previsto di 774 milioni di quote UE, la messa all’asta delle quote per le industrie ad alta intensità energetica potrebbe generare oltre 37 miliardi di euro di entrate nel solo 2030, un importo che corrisponde approssimativamente al fabbisogno di investimenti.
L’ETS COME RISORSA PER LA COMPETITIVITÀ DELL’UE
L’ETS ha dimostrato che una tariffazione credibile del carbonio a lungo termine riduce le emissioni a un costo economico limitato. La revisione del 2026 deve rafforzare, non indebolire, questa credibilità e allineare la tariffazione del carbonio al supporto industriale strategico per ancorare il percorso di decarbonizzazione dell’Europa. Indebolire il sistema minerebbe i segnali di investimento e penalizzerebbe i pionieri che hanno già iniziato a decarbonizzare.
Le industrie ad alta intensità di carbonio hanno beneficiato di due decenni di assegnazione gratuita di quote e dei successivi profitti straordinari. Qualsiasi prosecuzione dell’assegnazione gratuita di quote deve essere accompagnata da una forte condizionalità per garantire una reale decarbonizzazione industriale.
Inoltre, il mantenimento dell’assegnazione gratuita insieme al CBAM fornirebbe una doppia protezione, attenuando gli incentivi alla decarbonizzazione e continuando a far ricadere il costo dell’assegnazione gratuita sulla società. Per preservare il segnale del prezzo ETS, qualsiasi estensione dell’assegnazione gratuita oltre la prevista eliminazione graduale deve collegare la continua protezione a progressi misurabili nella trasformazione industriale.
QUOTE GRATUITE E DECARBONIZZAZIONE
L’assegnazione gratuita per le industrie ad alta intensità di carbonio dovrebbe essere mantenuta solo in cambio di effettivi investimenti per la decarbonizzazione. I ricavi dell’ETS sono tra gli strumenti più potenti per finanziare la trasformazione industriale pulita dell’Europa. Un chiaro impegno per una maggiore trasparenza, un più stretto allineamento dell’utilizzo delle entrate nazionali con gli obiettivi di decarbonizzazione e l’espansione delle iniziative a livello UE attraverso la creazione di una solida banca per la decarbonizzazione industriale volta ad aumentare gli investimenti a basse emissioni di carbonio, possono trasformare l’ETS da un sistema di “cap-and-trade” a un sistema di “cap-and-invest”.
I ricavi aggiuntivi derivanti da una quota maggiore di quote messe all’asta potrebbero soddisfare le esigenze di investimento delle industrie ad alta intensità di carbonio, promuovendo così la trasformazione industriale pulita di cui l’Europa ha bisogno per raggiungere i suoi obiettivi di competitività, sicurezza e decarbonizzazione.
Invece di indebolire l’ETS, i responsabili politici dovrebbero quindi attuare tre condizioni per incoraggiare gli investimenti: 1) obbligare le aziende a investire in iniziative di decarbonizzazione per poter beneficiare dell’assegnazione gratuita, 2) allineare meglio la spesa degli Stati membri con iniziative di decarbonizzazione autentiche e 3) garantire che la quota di entrate dell’UE derivante dalle aste sia ulteriormente ampliata e utilizzata per finanziare gli investimenti per la decarbonizzazione e la competitività industriale a livello UE.