Secondo Bruegel, riprogettare la politica climatica post-2030 richiederebbe una maggiore integrazione e flessibilità. Si dovrebbero ridurre i costi di sistema e migliorare l’efficienza, ma c’è anche il rischio di intensificare gli impatti distributivi e innescare delle resistenze politiche
Vi è un ampio consenso sul fatto che l’architettura della politica climatica dell’Unione Europea post-2030 – il quadro normativo per ridurre le emissioni di gas serra – debba essere più semplice e flessibile, con gli attori del mercato meno vincolati nelle modalità di mitigazione delle emissioni.
Tuttavia, la semplificazione non dovrebbe compromettere gli obiettivi climatici dell’UE e modificare l’architettura è politicamente controverso.
I RISCHI DELLA POLITICA CLIMATICA UE POST 2030
La delimitazione dei meccanismi di conformità climatica consolidati e qualsiasi ritardo nel contenimento delle emissioni dei settori in ritardo potrebbero comportare un’ulteriore frammentazione in un’architettura della politica climatica già frammentata. Il costo del mantenimento di questa frammentazione aumenterà, rendendo il sistema ancora più inefficiente.
Costi più elevati e un controllo limitato sulle emissioni in alcuni settori comprometteranno la capacità dell’UE di segnalare in modo credibile il proprio impegno verso il suo obiettivo climatico, indebolendo la fiducia degli investitori e dei partner internazionali.
PAROLE D’ORDINE: SEMPLICITÀ E FLESSIBILITÀ
Per evitare questi rischi, semplicità e flessibilità devono tradursi nell’applicazione di un prezzo del carbonio a tutte le componenti dell’architettura climatica dell’UE, con prezzi che convergono gradualmente. Secondo un’analisi del think tank Bruegel, questo obiettivo può essere raggiunto collegando i diversi sistemi attraverso tassi di cambio che guidino la convergenza verso un prezzo comune del carbonio, con il sistema di scambio di quote di emissione dell’UE come fulcro centrale.
La politica climatica è più efficiente quando le riduzioni delle emissioni avvengono laddove offrono il massimo beneficio climatico al minor costo. L’attuale frammentazione dell’architettura climatica impedisce un’allocazione efficiente delle risorse di abbattimento, come l’energia pulita.
Le aziende hanno sempre più incentivi – opportunità di arbitraggio – a spostare le attività di mitigazione tra sistemi di conformità con prezzi diversi, aumentando i costi complessivi. Con l’aggiunta di più settori e collegamenti internazionali all’architettura climatica dell’UE, queste distorsioni aumenteranno, richiedendo una regolamentazione sempre più invasiva e politicizzata.
La convergenza gestita delle diverse politiche climatiche dovrebbe diventare un principio fondamentale dell’architettura delle politiche climatiche UE: eliminando gradualmente la frammentazione in modo prevedibile, è possibile evitare una regolamentazione eccessivamente pervasiva e complessa.
LA POLITICA CLIMATICA UE È FRAMMENTATA
Quando gli obiettivi climatici erano meno ambiziosi, le politiche miravano a facilitare la mitigazione al minimo costo e a consentire ai decisori politici di affrontare le complesse sfide distributive della fissazione anticipata del prezzo del carbonio. Era razionale concentrarsi prima su settori come l’elettricità, per i quali i costi di mitigazione e amministrativi erano più bassi, regolamentando al contempo gli altri settori con approcci separati.
Tuttavia, un rapido passaggio a un sistema completamente unificato imporrebbe costi del carbonio simili a settori con basi di decarbonizzazione molto diverse. Ciò comporta significative implicazioni distributive e rischia di creare attriti politici. Ad esempio, se l’attuale prezzo del carbonio nel sistema di scambio di quote di emissione dell’UE fosse applicato ai prodotti agricoli, il prezzo della carne bovina raddoppierebbe all’incirca.
Al momento, elementi sia di convergenza dei prezzi attraverso l’interazione di diversi meccanismi di conformità sia di continua frammentazione sembrano essere integrati nell’architettura post-2030. Sul fronte dei “segnali di convergenza”, i sistemi paralleli di scambio di quote di emissione dell’UE, l’ETS (per energia e industria) e l’ETS2 (trasporti e riscaldamento), potrebbero essere collegati e potenzialmente persino fusi entro il 2031. Inoltre, il regolamento sulla rimozione del carbonio e sul carbon farming offre un punto di partenza per flussi controllati tra i meccanismi di conformità.
RIDURRE I COSTI DI SISTEMA E MIGLIORARE L’EFFICIENZA
Qualsiasi riprogettazione dell’architettura delle politiche climatiche post-2030 comporta quindi un compromesso fondamentale: una maggiore integrazione e flessibilità dovrebbero ridurre i costi a livello di sistema e migliorare l’efficienza, ma potrebbero anche intensificare gli impatti distributivi e innescare resistenze politiche.
Al contrario, continuare con un quadro frammentato consentirebbe di adattare gli strumenti politici alle circostanze specifiche di ciascun settore, aumentando il sostegno politico, ma comportando una maggiore complessità e costi di mitigazione complessivi più elevati. La frammentazione potrebbe aver funzionato in passato, ma in futuro potrebbe comportare interventi sempre più complessi e costosi.
Di fronte a ciò, Bruegel sostiene che stabilire e promuovere una convergenza controllata nell’architettura delle politiche climatiche dell’UE come principio fondamentale di progettazione post-2030 sia essenziale per la semplificazione e per consentire un’allocazione più flessibile delle risorse laddove offrono i maggiori benefici climatici. Questo approccio rafforzerà la resilienza politica dell’architettura delle politiche climatiche. Tuttavia, una maggiore semplicità e flessibilità non possono andare a scapito dell’integrità ambientale.
DALLA FRAMMENTAZIONE ALLA CONVERSIONE
I ricercatori di Bruegel illustrano come gestire la transizione dall’attuale architettura frammentata a un’architettura “obiettivo” a lungo termine più semplice e unificata. L’architettura obiettivo sarebbe semplice: l’ETS sarà il sistema host (hub), a cui tutte le fonti e i pozzi di emissione non-ETS saranno collegati tramite lo scambio di unità di mitigazione.
L’ETS sarebbe l’hub perché: (1) è lo strumento fondamentale della politica climatica dell’UE, (2) è di fatto un “gold standard” per l’integrità ambientale e (3) lo scambio è al centro dell’ETS. Una tale architettura obiettivo attorno all’ETS non lascerebbe più opportunità di arbitraggio.
Affinché la determinazione dei prezzi sia efficiente all’interno dell’architettura obiettivo, tutti i crediti dovrebbero essere scambiati, in primo luogo, senza restrizioni e, in secondo luogo, al loro effettivo valore di mitigazione. In relazione a quest’ultimo, le quote ETS fungerebbero da “gold standard di conformità”, in cui tutte le altre attività possono essere convertite (e quindi scambiate), a seconda del loro effettivo impatto climatico. Poiché i valori di mitigazione variano a seconda delle attività, ciò implica l’utilizzo di tassi di conversione.
LE TRE FASI DELLA POSSIBILE NUOVA ARCHITETTURA CLIMATICA
È necessario adottare un approccio graduale per raggiungere l’architettura target, poiché le condizioni relative ai valori di non restrizione e di mitigazione dei crediti richiedono che la fiducia nella solidità del nuovo sistema venga consolidata nel tempo.
Bruegel propone tre fasi per integrare ciascun meccanismo di conformità nell’architettura target: (1) stabilire delle unità di mitigazione marginali, (2) rendere tutte le mitigazioni del settore negoziabili con l’ETS, mantenendo tuttavia un’interfaccia gestita e limitata, (2) ampliare l’interfaccia verso la piena convergenza. La transizione da una fase all’altra avviene solo dopo che la gestione del rischio è stata completata con successo.
1) STABILIRE DELLE UNITÀ DI MITIGAZIONE MARGINALI
La Fase 1 è particolarmente rilevante per le attività LULUCF (in realtà, per l’agricoltura, la silvicoltura e altri usi del suolo – AFOLU), per la rimozione dell’anidride carbonica e per i Paesi extra-UE, per i quali i crediti di carbonio non esistono ancora. Stabilire tali crediti o unità è impegnativo, principalmente perché richiede standard e metodologie rigorosi per misurare l’addizionalità e la permanenza con sufficiente accuratezza per garantire l’integrità ambientale.
Molti crediti attuali non riescono a produrre reali riduzioni delle emissioni. In alcuni casi, i crediti vengono assegnati per attività che si sarebbero comunque verificate, come alcuni progetti di piantumazione di alberi; in altri, sono collegati a emissioni che non si sarebbero materializzate in assenza del meccanismo di accreditamento, come nel caso degli incentivi legati all’aumento delle emissioni di esafluoruro di zolfo (SF6) per ottenere crediti per ridurle.
I crediti possono anche consentire compensazioni che si limitano a spostare le emissioni all’interno del sistema, ad esempio chiudendo una centrale a carbone e aprendone un’altra altrove. I lavori in corso sulla rimozione del carbonio e sul carbon farming evidenziano la complessità e i rischi significativi connessi alla progettazione di sistemi di crediti ad alta integrità.
L’implementazione della fase 1 comporterà la risoluzione di un classico problema dell’uovo e della gallina. È improbabile che un sistema di monitoraggio, rendicontazione e verifica delle emissioni (MRV) completamente solido possa essere sviluppato senza domanda di unità di mitigazione, poiché carenze e incertezze diventano evidenti solo quando le metodologie vengono applicate nella pratica.
Tuttavia, creare domanda di unità di mitigazione senza almeno un quadro MRV di base rischierebbe di compromettere l’integrità ambientale. Una via d’uscita da questo problema di coordinamento sarebbe quella di iniziare con un ambito deliberatamente limitato, concentrandosi su attività per le quali l’MRV è relativamente semplice, creando al contempo incentivi per migliorare la qualità dell’MRV.
COME MIGLIORARE IL MONITORAGGIO, RENDICONTAZIONE E VERIFICA DELLE EMISSIONI
In secondo luogo, per migliorare l’MRV, l’onere della prova dovrebbe essere attribuito alle aziende che forniscono unità di mitigazione. Questo approccio è già perseguito nell’ambito del CBAM: l’intensità di emissione predefinita è elevata e le aziende devono fornire prove per giustificare valori inferiori. Sebbene la verifica di tali prove rimanga impegnativa, si potrebbero creare incentivi per aumentare l’accuratezza.
Un’opzione è quella di definire standard basati sulle migliori tecnologie disponibili per la verifica, premiando la conformità a tali standard assegnando valori più elevati alle unità di mitigazione che li soddisfano. Esiste un notevole potenziale per migliorare l’MRV nel settore AFOLU. Ad esempio, i progressi nell’osservazione della Terra offrono un potenziale significativo per rafforzare l’MRV.
VENDERE MITIGAZIONE A BASSO COSTO A PREZZI PIÙ ELEVATI
Per quanto riguarda l’interfaccia, data l’elevata incertezza iniziale e la necessità di apprendimento, la commercializzazione nell’ETS non dovrebbe essere consentita durante questa fase, almeno non direttamente. Invece, le autorità di regolamentazione potrebbero agire come acquirenti di unità, utilizzando metodi di valutazione economica.
In una fase successiva, una volta dimostrato il loro valore di mitigazione, queste unità potrebbero essere rese idonee all’uso a fini di conformità. Le aziende fornitrici di queste unità potrebbero detenere una quota per l’utilizzo futuro e quindi sarebbero incentivate a dimostrare nel tempo che il valore di mitigazione è più elevato.
Nelle fasi successive di sviluppo del sistema, la prospettiva di vendere mitigazione a basso costo a prezzi più elevati fornirà un forte incentivo a sviluppare ulteriormente il sistema di conformità, soprattutto nei settori con un potenziale di mitigazione a basso costo sostanziale. Ciò potrebbe anche facilitare l’uso di politiche ponte, poiché il sostegno pubblico potrebbe essere collegato alle future vendite nel sistema di conformità, incoraggiando le aziende a costruire i propri modelli di business su ricavi cumulativi.
2) GESTIRE L’INTERFACCIA
Una volta che il MRV sarà sufficientemente buono, potrebbe essere consentito un limitato scambio di unità di mitigazione nell’ETS dell’UE. Un approccio limitato, come quello proposto per la rimozione dell’anidride carbonica dal Comitato scientifico consultivo europeo sui cambiamenti climatici, proteggerebbe dai rischi di conformità residui e non metterebbe a repentaglio la stabilità dell’ETS a causa dell’incertezza dell’approvvigionamento.
Le limitazioni si applicano già ai trasferimenti di permessi tra i settori ETS e non ETS coperti dal Regolamento UE sulla condivisione degli sforzi. Sebbene il principio di integrazione ristretta sia ben consolidato, si è prestata molta meno attenzione a come implementarlo in modo da semplificare in ultima analisi l’architettura di conformità. Tuttavia, due elementi progettuali emergono già come particolarmente rilevanti: la scelta tra l’utilizzo di controlli basati sul prezzo o sulla quantità all’interfaccia e le relative disposizioni di governance.
I CONTROLLI SUI PREZZI
I controlli sui prezzi, come i dazi o i tassi di cambio tra i meccanismi di conformità, offrono una serie di vantaggi finora trascurati. Soprattutto, possono migliorare la selezione delle rotte di arbitraggio, poiché le attività di “shuffling” più complesse diventerebbero troppo costose e i flussi costosi verrebbero eliminati dal mercato. I dati del settore LULUCF suggeriscono che anche una modesta tariffazione delle esternalità – ben al di sotto del prezzo ottimale del carbonio – può superare approcci regolamentari complessi.
Inoltre, i controlli sui prezzi offrono allo Stato l’opportunità di catturare le rendite di arbitraggio, che potrebbero poi essere ridistribuite anziché accumularsi alle imprese private che vendono all’interfaccia. Tuttavia, i controlli basati sui prezzi presentano anche delle sfide. Possono incentivare unità di bassa qualità quando i prezzi non riflettono il reale valore sociale di un credito.
Inoltre, se ogni tipo di unità di mitigazione fosse associata a un prezzo specifico, sarebbe necessario un insieme completo di imposte o tassi di cambio per governare i flussi di credito. Di conseguenza, i controlli basati sui prezzi non portano necessariamente alla semplicità e potrebbero rendere il sistema più complesso, generando ulteriore resistenza politica prima che si possa raggiungere la piena convergenza nel lungo periodo. Sono necessarie ulteriori ricerche per identificare meccanismi di controllo in grado di supportare una convergenza graduale, gestendo al contempo le problematiche distributive e mantenendo semplicità ed efficienza nel medio termine.
3) CONVERGENZA
Nella fase finale, l’interfaccia verrà ampliata per consentire una convergenza dei prezzi in modo controllato. Ciò è necessario perché un’integrazione limitata implica comunque livelli inefficienti di differenze di prezzo. Nel compiere questa fase finale, è necessario tenere conto delle aspettative e dell’accumulo di quote: in previsione di un futuro commercio senza restrizioni, gli operatori di mercato potrebbero accumulare quote di carbonio a prezzi inferiori per venderle a prezzi più elevati in seguito.
A seconda delle opportunità di accumulo e della lungimiranza degli operatori di mercato, ciò potrebbe portare a una convergenza immediata una volta prevista un’apertura dell’interfaccia. Tuttavia, una piena efficienza immediata implicherebbe forti effetti distributivi che potrebbero non essere politicamente realizzabili. Una convergenza controllata e graduale offre quindi un equilibrio pragmatico tra efficienza economica e fattibilità politica.
Bisognerà scegliere se affidarsi a misure basate sulla quantità (limiti di volume) o a strumenti basati sui prezzi per gestire la rapidità con cui i prezzi possono allinearsi. Esiste una semplice regola per stabilire i tassi di conversione di scambio e di accumulo che, in linea di principio, può essere utilizzata per controllare il grado di convergenza. Più specificamente, per raggiungere uno specifico rapporto di prezzi in entrambi i mercati, è necessario impostare le conversioni di scambio e di accumulo allo stesso rapporto obiettivo. Adeguando i rapporti nel tempo, è possibile controllare il ritmo della convergenza.
Si potrebbe consentire l’indebitamento, consentendo alle aziende di emettere nel presente e di adempiere ai propri obblighi di conformità in futuro. L’indebitamento può avere effetti diversi sulla convergenza. I certificati di bonifica consentirebbero alle aziende di emettere oggi, impegnandosi a compensare in futuro attraverso la rimozione del carbonio. Questi certificati sono venduti a fronte di garanzie e potrebbero appiattire l’andamento dei prezzi se i costi futuri per la bonifica da carbonio (CDR) dovessero diminuire considerevolmente.
CONCLUSIONI
Nell’attuale architettura della politica climatica dell’Unione europea, i diversi settori hanno meccanismi di conformità diversi e prezzi e norme del carbonio diversi determinano l’allocazione delle risorse per ridurre le emissioni. Da un punto di vista economico, questo è lontano dall’essere ciò che sarebbe la soluzione migliore a lungo termine, ovvero un prezzo del carbonio uniforme che elimini la frammentazione e fornisca un risultato complessivamente ottimale. La domanda è come passare dall’attuale mosaico di politiche climatiche a un quadro più unificato.
Nonostante la natura frammentata dell’architettura della politica climatica UE, Bruegel sostiene che l’interconnessione tra l’economia UE e il suo sistema energetico favorirà in ogni caso, attraverso la presenza di opportunità di arbitraggio, la convergenza dei prezzi tra i meccanismi di conformità. L’arbitraggio diretto attraverso lo scambio di quote tra i sistemi porterebbe alla convergenza dei costi marginali di abbattimento e potrebbe ridurre il costo totale di mitigazione.
Tuttavia, le norme spesso bloccano questa opzione. L’arbitraggio indiretto, attraverso lo spostamento di costose risorse di abbattimento da un meccanismo di conformità all’altro, porta a un’allocazione inefficiente delle risorse. Poiché l’arbitraggio inefficiente continua a generare forze convergenti, la convergenza che inevitabilmente si verificherà nel tempo potrebbe essere troppo tardiva, troppo costosa o troppo caotica. Tale allocazione errata potrebbe essere limitata se un collegamento graduale e controllato tra i meccanismi di conformità riducesse gli incentivi per gli attori privati a investire eccessivamente nel favorire un rimescolamento inefficiente delle risorse.
Bruegel dimostra che collegare diversi meccanismi di conformità all’EU ETS come fulcro semplificherebbe l’architettura della politica climatica UE, offrendo la massima integrità e creando un mercato fin dalla progettazione. I meccanismi di conformità dovrebbero essere collegati gradualmente per affrontare le sfide relative alla gestione delle conseguenze distributive e garantire che la nuova flessibilità non porti a un indebolimento delle ambizioni.
L’impegno politico verso un approccio attivo alla convergenza strutturata nel tempo sarà fondamentale per segnalare agli operatori di mercato che investire in opportunità di arbitraggio inefficienti potrebbe non essere redditizio. Con questo approccio, si possono evitare sia la ricerca di rendite economiche derivanti dallo sfruttamento delle opportunità di arbitraggio sia le costose regolamentazioni per difendere la frammentazione, riducendo così il peso sulla società.