Secondo il think tank Bruegel, la normativa UE sull’economia circolare, attualmente in fase di elaborazione a Bruxelles, dovrebbe puntare a migliorare l’efficacia degli strumenti fiscali
Nell’Unione Europea, circa l’88% dei materiali viene gettato via anziché essere riutilizzato o riciclato. Ciò genera montagne di rifiuti costosi da smaltire e comporta lo spreco di risorse preziose che potrebbero rientrare nel ciclo economico invece di essere incenerite o conferite in discarica.
I sistemi fiscali favoriscono pratiche lineari di tipo “estrazione-produzione-smaltimento” (modello “take-make-waste”), poiché i danni ambientali associati all’estrazione di materie prime vergini non vengono adeguatamente internalizzati nei costi. Gli strumenti basati sui prezzi possono contribuire a orientare i comportamenti di produttori e consumatori verso un uso più efficiente delle risorse.
Come spiega il think tank Bruegel, la normativa UE sull’economia circolare, attualmente in fase di elaborazione da parte della Commissione Europea, dovrebbe puntare a migliorare l’efficacia degli strumenti fiscali. Le analisi empiriche sulla loro applicazione pratica indicano che i segnali di prezzo a monte (tasse su materie prime vergini e aggregati) finora adottati sono troppo deboli per modificare i comportamenti e devono essere affiancati da misure a valle.
SOLO CIRCA IL 12% DEI MATERIALI RIENTRA NELL’ECONOMIA EUROPEA TRAMITE RIUTILIZZO O RICICLO
L’economia europea estrae, lavora e scarta materie prime a ritmi insostenibili. Nonostante le iniziative politiche intraprese a livello europeo, nazionale e locale, solo circa il 12% dei materiali rientra nell’economia europea tramite riutilizzo o riciclo. Ciò riflette una tendenza sistematica verso il modello lineare “estrazione-produzione-smaltimento”, che non tiene conto degli impatti ambientali legati all’uso delle risorse.
In un’economia più circolare, si eviterebbe la generazione di flussi di rifiuti a fine vita reintroducendo i materiali nelle filiere produttive e migliorando l’efficienza nell’uso delle risorse. Oltre alle considerazioni ambientali, l’economia circolare contribuirebbe a rafforzare la sicurezza economica dell’UE.
Una maggiore efficienza nell’uso delle risorse può ridurre la dipendenza dalle materie prime importate e limitare l’esposizione a perturbazioni di natura geopolitica. Un incremento del riciclaggio delle materie prime critiche potrebbe avvantaggiare le imprese europee e migliorare la sicurezza economica complessiva, riducendo la dipendenza dalle importazioni.
GLI EFFETTI DEL PASSAGGIO DA UN’ECONOMIA LINEARE A UNA CIRCOLARE
In linea di principio, il passaggio da un’economia lineare a una circolare correggerebbe le inefficienze ambientali ed economiche che emergono nelle diverse fasi del ciclo di vita di un prodotto: (i) estrazione delle materie prime, (ii) progettazione e fabbricazione del prodotto, (iii) uso e consumo del prodotto e (iv) gestione del fine vita, comprese le attività di riparazione, riutilizzo, riciclaggio e smaltimento.
In ciascuna fase, delle politiche adeguate potrebbero correggere le distorsioni derivanti dalla mancata coincidenza tra costi e benefici privati e sociali.
Nel suo rapporto sulla competitività dell’UE, Mario Draghi (2024) ha evidenziato che l’internalizzazione del costo delle emissioni di carbonio legate alla produzione di materiali vergini renderebbe i materiali secondari più competitivi in termini di prezzo.
Secondo Draghi, “per la maggior parte dei flussi di prodotti e materiali, le materie prime secondarie sono più costose rispetto a quelle primarie e il riciclaggio tende a essere più oneroso del conferimento in discarica. Tuttavia, il quadro economico tende a cambiare se si internalizzano le esternalità ambientali negative associate alla produzione di materie prime primarie, caratterizzata da un elevato consumo di risorse (energia, carbonio)”.
IL RUOLO DELLA TASSAZIONE NELL’ECONOMIA CIRCOLARE
La tassazione può rappresentare una di quelle politiche “correttive” volte a internalizzare i costi economici della produzione. Sebbene la tassazione non sia sempre preferibile, ad esempio, alla regolamentazione o alle norme sugli appalti pubblici, essa offre il vantaggio di sfruttare il meccanismo dei prezzi, incentivando così la riduzione degli sprechi e l’innovazione a favore della circolarità.
Mentre la regolamentazione offre certezze sulle quantità ma trascura le differenze di costo, le norme sugli appalti incidono esclusivamente sulla spesa pubblica; la tassazione costituisce dunque un potente strumento complementare. Nel corso del 2026 la Commissione presenterà un atto legislativo sull’economia circolare. Le indicazioni attuali suggeriscono un livello di ambizione relativamente contenuto, orientato a modifiche incrementali piuttosto che a cambiamenti radicali nella struttura degli incentivi per gli attori economici.
Ciononostante, la Commissione dispone di diverse modalità utili per potenziare il ruolo degli strumenti basati sui prezzi e rendere le misure fiscali esistenti più efficaci nel promuovere la circolarità.
GLI STRUMENTI BASATI SUI PREZZI
Gli strumenti basati sui prezzi, e in particolare le imposte, dovrebbero mirare a mantenere in uso non solo i materiali, ma anche i prodotti e i loro componenti. Qualora il futuro atto legislativo sull’economia circolare dovesse privilegiare il riutilizzo, la riparazione, il ricondizionamento e la rigenerazione rispetto al riciclo, potrebbe prevedere incentivi fiscali e politiche di appalto pubblico a favore della riparazione e dei prodotti di seconda mano, nonché disposizioni sui regimi di responsabilità estesa del produttore (EPR) volte a dare priorità al riutilizzo e alla riparazione rispetto al riciclo, a garantire la copertura integrale dei costi di tali attività e a includere un sostegno finanziario per l’economia sociale.
Queste misure avrebbero senso, ma la legge dovrebbe anche adottare una prospettiva incentrata sulla struttura del sistema fiscale, al fine di garantire che le misure fiscali siano efficaci nel mantenere in uso prodotti e componenti.
Poiché la capacità dell’UE di legiferare direttamente in materia di fiscalità è limitata dal requisito dell’unanimità, le nostre raccomandazioni si articolano in una serie di misure da inserire nella futura legge sull’economia circolare e in misure complementari che i Paesi UE dovrebbero attuare e che la Commissione europea dovrebbe incoraggiare, modellare o coordinare attraverso l’armonizzazione.
RACCOMANDAZIONI PER LA LEGGE SULL’ECONOMIA CIRCOLARE
RIFORMARE LA GOVERNANCE DELLA RESPONSABILITÀ ESTESA DEL PRODUTTORE (EPR)
Se mal progettati, i contributi EPR possono funzionare come delle imposte; tuttavia, un sistema ben concepito comporta responsabilità organizzative e meccanismi di ecomodulazione che vanno ben oltre ciò che una semplice tassa può ottenere. La legge dovrebbe imporre che i proventi dell’EPR siano utilizzati esclusivamente per finalità di circolarità, eliminando la scappatoia che consente di impiegare tali risorse per attività come la pulizia delle strade comunali, anziché reinvestirle nella raccolta, nel riciclaggio e nella ricerca.
Ciò implica l’aggiornamento dell’elenco obbligatorio delle destinazioni di spesa ammissibili – attualmente troppo incentrato sulla gestione dei rifiuti (ai sensi della Direttiva quadro sui rifiuti 2008/98/CE) – per estenderlo esplicitamente all’intero ciclo di vita del prodotto.
I contributi EPR dovrebbero inoltre essere definiti in base al contenuto di materiali secondari, al fine di creare una differenza di prezzo più marcata tra materiali, beni e servizi derivanti da pratiche circolari e quelli provenienti da attività lineari.
La legge dovrebbe armonizzare le modalità con cui i Paesi UE recepiscono i livelli minimi dei contributi EPR, attualmente caratterizzati da forti disparità nei criteri di definizione. L’armonizzazione faciliterebbe gli operatori attivi in più Paesi nel massimizzare il valore recuperato dai rifiuti grazie alle economie di scala.
La normativa dovrebbe inoltre rafforzare i requisiti di ecomodulazione, garantendo una differenziazione dei contributi sufficiente a influenzare concretamente le decisioni di progettazione dei produttori ed estendendo i criteri oltre la semplice riciclabilità, per premiare anche la durabilità e la riparabilità.
INTEGRARE O SOSTITUIRE I PRELIEVI UE SU RIFIUTI PLASTICI E RAEE CON IMPOSTE MIRATE ALLA FONTE DEL DANNO
Il prelievo a carico del bilancio UE sui rifiuti di plastica non riciclati, così come la proposta analoga relativa ai rifiuti elettronici (RAEE), sono in linea con gli obiettivi delle politiche pubbliche dell’Unione; tuttavia, essi colpiscono la fonte del danno solo indirettamente, incentivando gli Stati membri ad adottare misure complementari.
Sebbene alcuni Paesi abbiano introdotto delle imposte nazionali per coprire i costi del prelievo sulla plastica, molti Stati UE lo finanziano semplicemente attraverso la fiscalità generale, venendo così a mancare qualsiasi incentivo a modificare i comportamenti. Inoltre, il prelievo è privo di un meccanismo integrato di monitoraggio o valutazione, con il rischio che venga difeso esclusivamente per il gettito generato, anziché essere valutato in base alla sua efficacia ambientale. In uno scenario di “first-best” (ottimo teorico), l’esternalità stessa – ovvero lo smaltimento o il mancato riciclo della plastica – verrebbe tassata nel momento in cui viene presa la decisione pertinente.
Il prelievo verrebbe sostituito da uno strumento che impone un onere diretto a produttori o importatori, come un’imposta minima armonizzata a livello UE sul contenuto di plastica vergine applicata alla produzione o all’importazione, prevedendo al contempo meccanismi sistematici di monitoraggio e valutazione ex post.
Tale approccio potrebbe risultare complesso da gestire. Tuttavia, la Commissione sta già adottando misure per distinguere tra contenuto vergine e riciclato. Attualmente, ciò è fattibile per il polietilene tereftalato (PET, utilizzato ad esempio nelle bottiglie di plastica), offrendo così una base per misure fiscali mirate. I progressi nell’identificazione di altri materiali potrebbero quindi consentire un’estensione graduale del sistema.
ESTENDERE IL SISTEMA ETS DELL’UE ALL’INCENERIMENTO E ALLO SMALTIMENTO IN DISCARICA, CON REQUISITI MINIMI DI CONTENUTO RICICLATO
L’UE dovrebbe estendere il suo approccio, previsto dal sistema ETS, di internalizzazione dei costi del carbonio applicandolo alla produzione di materie prime vergini, abbinando tale misura a obblighi minimi di contenuto riciclato. Ciò impedirebbe un’inversione di tendenza a favore dello smaltimento in discarica, dato che l’incenerimento diventerebbe relativamente più costoso una volta incluso nel sistema ETS, e impedirebbe inoltre che le importazioni di materie prime vergini più economiche spiazzino la produzione di materie prime secondarie nell’UE.
STABILIRE CONDIZIONI MINIME PER LA TASSA SULLE DISCARICHE NELL’UE A SOSTEGNO DELL’OBIETTIVO DI RIDUZIONE DEI RIFIUTI ENTRO IL 2035
Nel contesto del blocco, da parte di una minoranza di Paesi UE, di un divieto totale delle discariche europee, la legge sull’economia circolare dovrebbe stabilire condizioni minime uniformi che obblighino i comuni a fissare tariffe per lo smaltimento in discarica sufficientemente elevate da generare un reale incentivo comportamentale a favore della circolarità.
La legge proposta dovrebbe inoltre affrontare l’attuale debolezza delle tariffe, fortemente disomogenee tra gli Stati membri, che vanno da 5 euro/tonnellata in Lituania a oltre 100 euro/tonnellata in Belgio.
REVISIONARE LE SOGLIE DI SEGNALAZIONE DELLA DAC7 PER EVITARE DI SCORAGGIARE LA RIVENDITA PEER-TO-PEER
La proposta di revisione della DAC7 da parte della Commissione, che innalza la soglia monetaria ed elimina la soglia di transazione per la segnalazione delle vendite di beni di seconda mano tramite piattaforme digitali, dovrebbe essere sostenuta e adottata. Ciò correggerà la conseguenza indesiderata per cui le attuali norme di conformità fiscale sono onerose e potrebbero quindi scoraggiare la partecipazione ai mercati circolari della rivendita.
VALUTARE L’IMPATTO DI UN TRATTAMENTO IVA DIFFERENZIATO
Poiché la letteratura in materia di progettazione fiscale non giunge a conclusioni univoche sull’efficacia della differenziazione dell’IVA come strumento per influenzare i comportamenti, l’uso di aliquote differenziate dovrebbe essere ulteriormente sperimentato e valutato.
Gli effetti incentivanti vanno soppesati rispetto ai rischi di frode e agli oneri amministrativi aggiuntivi. La direttiva IVA consente ai governi nazionali di applicare un’aliquota ridotta alle riparazioni; essi dovrebbero verificare se tale misura incrementi la domanda e l’offerta di servizi di riparazione.
RICONOSCERE I BENI RIUTILIZZATI E I MATERIALI RECUPERATI COME INPUT DETRAIBILI
L’IVA dovrebbe essere applicata una sola volta sul valore aggiunto netto, indipendentemente dal fatto che tale valore derivi dall’estrazione o dal recupero nell’ambito dell’economia circolare.
Sono disponibili diverse opzioni, tra cui l’estensione del regime che prevede l’applicazione dell’IVA solo sul margine realizzato dai rivenditori di beni usati o l’introduzione di una detrazione figurativa dell’IVA a monte. È necessaria una valutazione più approfondita per determinarne i rispettivi costi e benefici.
