A parte qualche esperienza positiva come i percorsi di permitting dei rigassificatori di Piombino e Ravenna e la ricostruzione del ponte Morandi a Genova, il collo di bottiglia è rappresentato dalle autorizzazioni a realizzare nuove opere. I possibili antidoti in uno studio del prof. Lorenzo Saltari
Che in Italia sia difficile realizzare opere pubbliche, rinnovabili e in generale fare impresa è risaputo. Meno chiaro è il colpevole destinato a finire sul banco degli imputati, vale a dire il pesante fardello di oneri e di adempimenti burocratici che obbliga chiunque voglia fare impresa o realizzare opere, a sostenere ingenti quantitativi di tempo e denaro con esiti tutt’altro che scontati.
EFFICIENZA BUROCRATICA UNO DEI PRINCIPALI FATTORI DI COMPETITIVITÀ
Uno dei principali fattori di competitività dei sistemi produttivi è infatti proprio l’efficienza burocratica la cui mancanza genera costi ingenti per cittadini e imprese e comporta una serie di conseguenze negative come le lunghe e complesse procedure per l’avvio di cantieri e le attività imprenditoriali, ma comporta anche mancati pagamenti, sprechi di risorse, perdite di gettito tributario, deficit di competitività del sistema paese, lievitazione del costo di servizi e delle infrastrutture pubbliche. Solo per citarne alcune.
QUANTO COSTA LA BUROCRAZIA
A misurare il costo della cattiva gestione burocratica del nostro paese è stato l’Istituto Ambrosetti che in una recente stima ha quantificato il costo annuo dell’attività burocratica a carico delle imprese in 57,2 miliardi, pari al 3,3 per cento del Pil. Mentre più di recente l’Ufficio studi della Cgia ha quantificato in 14,5 miliardi il costo annuo della burocrazia locale (251 euro pro capite, 334 per le amministrazioni comunali fino a 5 mila abitanti).
Secondo l’Istituto Ambrosetti, addirittura, allineando i livelli di efficienza della burocrazia italiana a quelli di paesi come Francia, Spagna, Germania, Regno Unito si conseguirebbero notevoli incrementi di Pil, pari a circa 146 miliardi (9,1 per cento), al netto di qualsiasi erogazione di risorse pubbliche.
LA SFIDA ITALIANA DEL PERMITTING
La vera grande sfida per l’Italia è dunque rappresentata dal cosiddetto “permitting” cioè da tutte le attività volte ad ottenere le necessarie autorizzazioni per realizzare nuovi progetti o apportare modifiche a opere esistenti.
LE ECCEZIONI DELLA RICOSTRUZIONE DEL PONTE MORANDI E DEI RIGASSIFICATORI DI PIOMBINO E RAVENNA
Nonostante queste difficoltà, il nostro paese ha comunque conosciuto diversi casi di successo come, ad esempio, il Ponte Morandi e i rigassificatori di Ravenna e Piombino, per citare grandi opere realizzate negli ultimi anni, dove i percorsi autorizzativi sono stati celeri e puntuali. Basti pensare che sono bastati appena 120 giorni per chiudere le procedure autorizzative relative alla nave rigassificatrice Golar Tundra, attualmente in esercizio nel porto di Piombino, ed alla nave BW Singapore, altra FSRU che entro la fine del 2024 sarà operativa al largo di Ravenna per rigassificare il gas naturale liquefatto ed immetterlo in rete.
Lo stesso dicasi per la ricostruzione del Viadotto Genova San Giorgio compiuta a seguito del crollo del Ponte Morandi, avvenuto il 14 agosto 2018 e inaugurato il 3 ottobre 2020, che ha visto la luce in meno di due anni, forte di un iter autorizzativo particolarmente veloce ed efficace. 
I CINQUE FATTORI PER REALIZZARE LE OPERE IN TEMPI BREVI
La domanda delle domande è quindi solo una: perché non riusciamo a ripetere questi successi? Per capirlo bisogna prima analizzare quali sono stati i fattori vincenti che hanno permesso di raggiungere in breve tempo il via libera autorizzativo delle opere sopracitate. Entrambe hanno in comune cinque fattori evidenti, a cominciare dalla priorità ben chiara e considerata non derogabile da tutti gli attori in gioco. A giocare un ruolo fondamentale è poi la regia unitaria e nazionale, trattandosi di opere considerate strategiche che sono state coordinate e garantite nella realizzazione, a livello centrale. Terzo fattore chiave è rappresentato dalle risorse amministrative, risorse anche e soprattutto umane, che grazie a priorità chiare e alla regia nazionale hanno potuto essere concentrate in modi e misure tali da curare e accelerare al meglio l’avanzamento dell’iter procedurale.
Da non trascurare poi la collocazione geografica degli interventi: limitati a un bacino territoriale molto puntuale, infatti, queste opere hanno dovuto superare conferenze dei servizi nelle quali aveva accesso un numero relativamente gestibile di soggetti, le cui istanze – espressioni di una stessa area di riferimento – sono risultate perlopiù componibili.
Infine, l’ultimo fattore di successo è rappresentato dalla struttura commissariale che, dovendo operare su un bacino territoriale ben circoscritto, ha potuto massimizzare la propria efficacia, riuscendo a fare da cerniera lungo l’intero percorso di avvicinamento alla realizzazione dell’opera.
QUANDO ENTRA IN DIFFICOLTÀ IL PERMITTING
Se le cose stanno così, quand’è che invece il permitting entra in difficoltà? A giudicare dall’esperienza italiana, ciò succede quando viene meno uno di questi fattori. Ad esempio l’opera non è circoscritta geograficamente e impegna più amministrazioni del territorio. Un esempio è quello dell’Alta velocità ferroviaria o del potenziamento delle infrastrutture di trasporto del gas lungo la dorsale adriatica ad opera di Snam: l’intervento (attraverso Abruzzo, Umbria, Lazio, Marche, Toscana ed Emilia-Romagna), particolarmente complesso che contempla la centrale di compressione di Sulmona e tre gasdotti funzionalmente autonomi – Sulmona-Foligno, Foligno-Sestino e Sestino-Minerbio), è in agenda dal 2005 ma ha subito un’accelerazione solo dopo lo scoppio della guerra tra Russia e Ucraina che ha reso necessario rafforzare la rotta di approvvigionamento sud-nord. E ha consentito di inserire l’opera nella lista dei progetti di interesse comune (PCI) della Commissione Ue per i quali esistono precisi obblighi di completamento degli iter autorizzativi entro tempi brevi.
I PROBLEMI MAGGIORI NEL SETTORE ENERGETICO: LO STUDIO DI SALTARI
Se in generale un po’ tutte le opere pubbliche e private, si scontrano con la burocrazia, i problemi maggiori si avvertono soprattutto nel settore energetico e precisamente “in relazione agli investimenti volti alla realizzazione di opere infrastrutturali per lo sviluppo di reti ed impianti, che assicurano il trasporto, lo stoccaggio, la produzione, la distribuzione e la fornitura di energia”, secondo quanto emerge da uno studio a cura del prof. Lorenzo Saltari dal titolo “Il costo burocratico per l’energia. Le cause e i rimedi” (Editoriale scientifica, 2022).
LE QUATTRO DISFUNZIONI DEL SISTEMA DI PERMITTING
Il lavoro di Saltari individua più precisamente quattro disfunzioni principali nel sistema del permitting: la prima coinciderebbe con “l’elevata conflittualità procedimentale”, che il procedimento unico di autorizzazione attualmente previsto non riesce a riassorbire, con conferenze dei servizi che spesso si trovano a rappresentare, più che a comporre, “gli opposti interessi sottesi alla realizzazione di infrastrutture lineari energetiche”. Tanto da richiede l’intervento del governo in prima persona per dirimere le questionI, come accaduto, per citare un caso, con il metanodotto d’interconnessione TAP, la cui fase istruttoria non si è mai potuta concludere in seno alla conferenza dei servizi, richiedendo l’intervento, addirittura, della Presidenza del Consiglio.
La seconda disfunzione viene invece individuata nell’uso “strumentale del contenzioso”, praticato soprattutto – come evidenziato dallo studio – dagli “enti più vicini ai cittadini, i Comuni, che non hanno voce in capitolo nel procedimento unico di autorizzazione” e fanno dunque leva su vizi procedimentali che ritardano i tempi. Terzo e quarto fattore di farraginosità sono, infine, la “partecipazione debole degli interessati ai procedimenti autorizzatori” e il “ruolo strumentale della scienza e del principio di precauzione”, che produce la cosiddetta “paralisi per analisi”, con perizie e pareri richiesti “in funzione sostanzialmente ostruzionistica” e in “violazione dei principi di efficienza e proporzionalità che reggono l’attività delle pubbliche amministrazioni”, alimentando un clima nel quale aumenta il “rischio che il funzionario amministrativo, per timore che dalle sue scelte possano derivare conseguenze per lui negative, a causa del sistema di controlli e sanzioni, non assuma decisioni o condotte necessarie per la realizzazione dell’interesse pubblico, e ne assuma invece altre, o resti inerte”.
LE PROPOSTE PER MIGLIORARE LA SITUAZIONE: RIVEDERE IL PROCEDIMENTO UNICO DI AUTORIZZAZIONE
Lo studio avanza anche alcune proposte per provare a migliorare lo stato delle cose, a cominciare da una revisione dell’istituto del procedimento unico di autorizzazione o quantomeno delle sue modalità di funzionamento. Per esempio, sottolinea il prof. Saltari, “la necessità di ricorrere a una decisione unilaterale del governo non si sarebbe posta se il senz’altro opportuno coinvolgimento delle Regioni nella elaborazione delle politiche energetiche si fosse potuto sostanziare nella necessità di una intesa c.d. in senso debole, ovvero in una mera attività consultiva non vincolante dell’ente territoriale.”
Occorrerebbe poi rimettere mano alla “disciplina dei contratti pubblici che, specie negli ultimi anni, ha subito uno schiacciamento sull’obiettivo di controllare, in chiave anticorruzione, la burocrazia, piuttosto che su quello di spingerla sulla via dell’efficienza”.
Oltre a raccomandare “una pervasiva semplificazione legislativa e amministrativa, una massiccia assunzione di nuovo personale pubblico qualificato e un alleggerimento degli oneri burocratici e fiscali sulle attività produttive”, infine, lo studio suggerisce di utilizzare strumenti normativi più efficaci nel procedimento unico di autorizzazione, quali ad esempio l’istituto del silenzio assenso incondizionato e l’obbligo del potere sostitutivo da parte di un organo sovraordinato.